一、江苏设区市立法特色鲜明、成果丰硕
二、深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述
三、准确把握设区市立法的功能定位
四、在守正中创新、规范中发展、改进中提高
在全省设区市人大立法工作会议上的讲话
江苏省人大常委会常务副主任 李小敏
（2020年5月6日）
同志们：
这次全省设区市人大立法工作会议的主要任务是，以习近平总书记关于立法工作的重要论述为指导，深入学习贯彻全国人大常委会召开的省级人大立法工作交流会、第二十五次全国地方立法工作座谈会精神，认真落实省委人大工作会议要求和省人大常委会党组工作部署，回顾工作、总结经验，分析形势、明确任务，推动设区市加强和改进立法工作，更好地发挥地方立法在推进区域治理体系和治理能力现代化中的重要作用，以高质量立法护航高质量发展。
省委娄勤俭书记对做好我省立法工作高度重视，在省委人大工作会议上提出明确要求，在省人大常委会上作出具体部署，这次又专门作出批示，我们要认真学习领会、抓好贯彻落实。
会上，无锡、苏州等5个市人大常委会负责同志将作大会交流发言，其他各市也提供了书面交流材料，明天上午进行分组讨论，希望大家互相学习借鉴、促进共同提高。福田副主任对做好下一阶段立法工作还将提出具体要求，请大家一并抓好落实。
下面，我讲四点意见。
一、江苏设区市立法特色鲜明、成果丰硕，在全省经济社会发展和民主法治建设中发挥了重要作用
法治是治国理政的基本方式。党的十一届三中全会以来，为适应改革开放和民主法治建设需要，我国先后几次对立法体制作了重大调整，逐渐构建起统一而又分层次的立法体制。从1982年宪法和地方组织法赋予省会市、较大市部分立法权开始，设区市立法已经走过了30多年的发展历程，大致可以分为三个阶段：第一个阶段是从1982年至1999年，是我省设区市立法的起步阶段。根据地方组织法，南京作为省会城市，无锡、徐州、苏州作为国务院批准的较大的市，先后获得立法权，对开展地方立法进行了有益探索，但总体上看，制定出台的法规数量较少，立法制度、程序和技术还不完善。第二个阶段是从2000年至2014年，我省设区市立法走上了法制化规范化的轨道。立法法出台后，省和4个市人大相继出台了制定地方性法规条例，并且配套制订了一系列工作制度。这一时期，设区市立法数量有所增长，制度机制不断健全，立法技术逐步成熟，法规质量较之以前有了较大提升。第三个阶段是从2015年至今，我省设区市立法取得了各方充分认可的新成效。根据修改后的立法法，省人大常委会分两批依法明确了9个设区市开始制定地方性法规的具体时间，全省13个设区市均获得地方立法权，设区市立法由此进入全面而快速发展的新阶段。
从无到有、从少到多，在同级党委的领导下，设区市人大及其常委会围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，认真行使地方立法权。截至目前，13个设区市共制定地方性法规485件，现行有效的370件，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等诸多方面，在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重的答卷。
一是发挥实施性功能，有力保障法律法规在本行政区域的遵守和执行。为保证上位法有效实施，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题，我省设区市结合本地区实际情况对相关上位法进行细化，制定了一大批操作性较强的实施性法规。南京、无锡、徐州、苏州、盐城等地出台了本市的城乡规划条例，有针对性地解决城乡规划法在本地区实施中存在的问题；常州、镇江、扬州、泰州等市制定了历史文化名城保护条例，把上位法的规定与本地历史文化资源禀赋结合起来，推动相关法律制度落地见效；还有些地方在水、大气和固体废物污染防治方面出台法规，采取严格的制度措施，确保环保法律法规落到实处。这些法规既贯彻落实了上位法的制度要求，又较好兼顾了本地实际，为上位法纵向到底有效实施起到重要保障作用。
二是发挥补充性功能，因地制宜解决本地区经济社会发展中遇到的特有问题。对于本区域地方事务，各市立足自身经济社会发展水平、资源禀赋、人文历史地理条件等地方实际和管理需求，积极开展自主性立法，制定了一大批各具特色、切实管用的地方性法规。南京市国家公祭保障条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、徐州市采煤塌陷地复垦条例、常州市天目湖保护条例、苏州市园林保护和管理条例、南通市濠河风景名胜区条例、连云港市海岛保护条例、淮安市周恩来纪念地保护条例、盐城市黄海湿地保护条例、扬州市公园条例、镇江香醋保护条例、泰州市水环境保护条例、宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例等法规，其共同之处就是围绕地方事务的个性特点，聚焦解决本地区实际问题，为地方事务实现依法治理提供了法治保障。对南京等设区市自主制定的相关法规，全国人大常委会领导给予充分肯定。
三是发挥探索性功能，先行先试为国家和省级立法探路。对尚未制定法律、行政法规，省里也没有立法，且属于设区市立法权限的事项，各市积极探索，制定了一批引领全省、示范全国的创制性法规。徐州在全国率先制定了质量促进条例，无锡出台了全国首部专门规范社区戒毒康复工作的法规，镇江制定了国内首部长江岸线资源保护法规，连云港在全国率先制定了海洋牧场管理条例，宿迁出台了首部设区市社会信用条例。这些先行先试的法规制度，直面改革发展中的难题，具有开创性意义，为更高层面立法提供了实践样本。
30多年来，设区市人大及其常委会接续探索实践，立法指导思想趋于成熟，立法体制机制基本健全，立法能力建设得到加强，立法水平和法规质量明显提高，立法工作影响力不断增强。在总结提炼包括设区市立法在内的江苏地方立法实践经验的基础上，省九届人大常委会提出“不抵触、有特色、可操作”九字方针，得到了全国人大常委会领导的充分肯定，成为全国人大和地方各级人大对地方立法工作的共识，至今仍然发挥着重要的指导作用。
30多年来，设区市立法取得了丰硕的成果，也积累了宝贵的经验，主要是：必须坚定正确的政治方向，在立法中坚决贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；必须始终与大局同频共振，自觉把立法工作摆到本地区改革发展稳定全局中去谋划和推动；必须贯彻以人民为中心的发展思想，为了人民立法、依靠人民立法；必须坚持以提高立法质量为核心，把科学、民主、依法的要求贯穿立法全过程；必须与时俱进、创新发展，以敢为人先、攻坚克难的勇气扛起探路先行的使命。这些好经验好传统需要持续巩固提升，不断发扬光大。
30多年来，设区市立法取得的成绩有目共睹，但也存在一些问题和不足。一是立法项目安排的科学性有待增强。省市立法的区分度和侧重点还不够明确，重复立法的现象时有出现，在主动补位和自觉让位方面需要进一步改进；立法项目安排与地方中心工作、改革发展大局结合得还不够紧密，立法的及时性、针对性、有效性需要加强。二是法规质量有待提高。有的法规内容与上位法重复较多，地方特色不明显；有的法规制度设计还存在部门利益或者地方保护主义倾向；有的法规体例结构不够科学合理、文字表述不够严谨规范。三是立法基础工作有待夯实。立法调研有时缺乏深度和广度，公众参与立法成效不够明显，专家智库和基层立法联系点的作用发挥不够充分；立法队伍人员数量不足、能力水平不够适应；立法工作质量保障机制还需完善等。上述问题和不足，我们要在下一步工作中切实加以改进。
以上与大家一起回顾了30多年来设区市立法工作的历程，既总结成绩和经验，也指出存在的问题和不足。这样做的目的，一是让大家了解设区市立法的起始原点，知道是怎样出发的；二是让大家清楚设区市立法的重要节点，知道一步一步是怎样走过来的；三是让大家看到设区市立法正站在一个新的起点，知道将要向哪里去。这样，做好设区市立法工作，就有了更明确更清晰的方位感、方向感。
二、深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，切实增强做好新时代设区市立法工作的责任感、使命感
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，习近平总书记多次就立法工作作出重要指示、提出明确要求，为新时代地方立法工作提供了理论指导和根本遵循，我们要认真学习、深刻领会，准确把握、全面落实。一要深入学习贯彻总书记关于立法坚持正确政治方向的指示要求：立法就是保障人民当家作主，同时保证党的领导实现；坚持党领导立法，把“党言党语”转换成人大的“法言法语”；构建完备的法律规范体系，及时把党的路线方针政策通过法定程序转化为国家法律，以良法促进发展、保障善治。二要深入学习贯彻总书记关于立法与改革关系的指示要求：坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据；在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。三要深入学习贯彻总书记关于加强重要领域立法的指示要求：加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。四要深入学习贯彻总书记关于提高立法质量和效率的指示要求：抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。五要深入学习贯彻总书记关于创造性地做好地方立法工作的指示要求：
地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。
中国特色社会主义进入新时代，赋予地方立法工作新使命，也给地方立法工作带来新挑战。做好新时代地方立法工作，根本在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把总书记关于立法工作的重要指示精神贯穿到地方立法工作的全过程、各方面。我们要切实增强责任感、使命感，在承担新使命、迎接新挑战中开创地方立法工作的新局面。
第一，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予了地方立法新使命，我们要着眼大局、主动担当。法律法规是治国理政最大最重要的规矩。人大立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是健全巩固国家制度和法律制度的重要政治活动，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中居于无可替代的重要地位。设区市要全面贯彻党的十九届四中全会精神，深入研究和准确把握地方立法与地方治理、地方立法与国家治理的关系，运用法治思维和法治方式推动治理方式转变和治理能力提升，以立法实践务实回答“坚持和巩固什么、发展和完善什么”这个重大命题。要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化遇到的基础性长期性普遍性问题，聚焦解决本地发展不平衡不充分的制度机制问题，弥补制度短板缺项，提高制度建设质量，使各项制度更加成熟定型，规范内容更加有效管用，推动实现市域治理制度化、程序化、规范化、法治化。
第二，构建完备的法律规范体系、不断完善中国特色社会主义法治体系，为地方立法确定了新任务，我们要立足职能、积极作为。我们党领导人民经过不懈努力，基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活的方方面面总体上实现了有法可依。法律体系的形成并不意味着法律规范体系已经完备。十八届四中全会提出，全面依法治国的总目标是“两个建设”，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。完备的法律规范体系是构建法治体系的第一要义。设区市立法处于多层次立法体系的最前端，是织密法律体系网络的重要经纬。要着眼于构建完备的法律规范体系，立足自身权限找准地方立法的切入点、着力点和结合点，在法律体系中查缺补漏、主动补位，在构建完备法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系中展现作为。
第三，全面深化改革的“破”、全面依法治国的“立”，给地方立法带来了新挑战，我们要正确把握、协同并进。从某种意义上讲，改革以变动性的特点对既有规则进行突破甚至否定，是“破”和“变”；法治的规范性与普适性则需要其具备相当的稳定性，是“立”和“常”，两者之间的矛盾统一考验着立法者的智慧。我们要正确处理立法与改革的关系，把立法决策与改革决策紧密结合起来，通过及时立法和修法为改革清除障碍、提供依据，确保在法治的轨道上推进各项改革。对实践证明行之有效的改革成果，条件成熟的要及时上升为地方性法规；对不适应改革要求的地方性法规，要及时修改或废止；对中央和省委有要求、人民群众有期待、改革有需要的重要法规或者重大立法事项，要自觉对标中央、省委和同级党委的决策精神，善于在矛盾焦点问题上“砍一刀”，避免议而不决、久拖不决。
第四，社会主要矛盾的新变化、人民群众对美好生活的新期待，对地方立法提出了新要求，我们要回应关切、法为民立。我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，因此对立法的关注度和期许值也越来越高。当前，在教育、医疗卫生、食品药品安全、公共安全、生态环境、弱势群体权益保护等领域，仍然存在许多短板弱项，其背后大都有深层次的矛盾，存在着制度供给不足和法律缺位的问题。设区市立法离基层更近、与群众更紧，要自觉践行立法为民的价值理念，倾听民声、汇集民意，紧盯本地区人民群众普遍关心的问题、重点关切的问题、特别关注的问题，提供有效制度供给，健全优化法规体系，让人民群众从立法中增进获得感、增强幸福感。
三、准确把握设区市立法的功能定位，更好地发挥地方立法引领推动区域经济社会发展的独特优势
做任何一项工作，不能满足于做过了，要力求做好。而要做好工作，就要把握好普遍性与特殊性、共性与个性的关系。设区市的立法工作也是如此：只有把握设区市立法工作的特殊性，才能准确把握其规律性，否则就会失之于泛、失之于浅，甚至失之于偏；只有把握设区市立法工作的特殊性，才能创造性地做好立法工作，否则就抓不住关键点、找不准突破口、收不到好效果；只有把握设区市立法工作的特殊性，才能够形成省与市立法工作相互承接、相互补充、相互支持的良性互动，否则就会不得要领、各行其是，处于一种无序状态。
设区市立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家和省级立法的重要补充。在立法层次上，法律、行政法规、省级地方性法规都是设区市法规的上位法，这就决定了设区市立法有着区别于国家和省级立法的特点和要求。总体来看，国家和省级立法出于兼顾区域差异和普遍适用的考虑，往往侧重于解决共性问题，比较宏观；设区市遇到的问题矛盾更为直接，域内差异也相对较小，立法更侧重于解决个性问题，比较具体。对于本地区社会治理中存在的亟需通过立法规范解决的突出矛盾，现有法律制度不能完全覆盖的经济社会发展中的新的情况，上位法实施过程中出现的操作性不强、需要细化执行的实际困难等，设区市立法往往能够更加及时、更加直接、更加有效地解决这些问题，满足这些方面的需求。这是设区市立法的优势和作用之所在，也是设区市立法的必要性和重要性之所在。如何充分利用这种独特优势？我认为，把握以下三点尤为重要。
第一，特色是设区市立法之魂。设区市立法的根本着眼点是从本地的具体情况和实际需要出发，因地制宜解决地方实际问题。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了存在的价值和意义。江苏13个设区市，各市的地域环境、人口数量、经济社会发展状况不尽相同，这就决定了各市遇到的实际问题，解决问题的思路方法都会有所不同，将其准确地反映和体现到立法中，就形成了地方特色。从这个意义上说，有特色，立法就有了魂；特色越鲜明，立法质量就越高。要在立法选题上求特色，努力做到人无我有。从本地区实际出发，注重选题的独特性，优先安排本地区特殊的、独有的立法事项，着力规范和解决经济社会发展中遇到的特殊问题，从源头上确保立法的地方特色。要在制度设计上求特色，努力做到人有我优。对于带有普遍性的立法事项，特别是制定实施性法规时，要把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来，既要遵循普遍规律，又要充分考虑、准确体现特殊性、差异性，善于将本地实践中首创或者独创的经验做法上升为法规制度。这里要强调的是，追求立法的地方特色，必须以维护国家法制统一为前提，这是一条基本原则。地方特色与法制统一不是互为对立、互为矛盾的，追求地方特色根本目的是贯彻上位法精神和要求，推动上位法在本地区更好实施。绝不能为了追求所谓“亮点”，去触碰国家法制统一的底线。
第二，精细是设区市立法之本。
与省级立法偏重宏观不同，设区市立法更多的是起到细化补充、拾遗补缺的作用，内容上要更为具体、更加精准、更易操作。精准化、精细化程度不高，针对性、操作性不强，设区市立法就失去了基本要素和活力支撑。在项目选择上，要以小切口解决大问题。抓住地方经济社会发展的主要矛盾和突出问题，有针对性地加以解决。切入口要小而准，需要什么就规定什么，不要指望通过一部法规解决所有问题。在工作要求上，要拿出“绣花功夫”。将主要精力放在核心条款的研究上，抓住“关键的那么几条”，努力使法规条文做到明确、具体、精准。不能简单地援引上位法的原则规定，更不能在关键问题上语焉不详、似是而非。要强化系统思维、辩证思维、底线思维，把握事物发展的关联性，增强制度设计的耦合性，防止究其一点、不及其余。在立法技术上，要坚持形式服务内容。根据法规所要调整的主要法律关系和想要解决的实际问题，来决定立法的形式、体例和内容安排。不要刻意追求立法体例结构完整，搞大而全、小而全，少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些号召性、宣示性、指引性的条款，多一些实质性、具体化的规定。
第三，创制是设区市立法之要。江苏经济社会发展整体水平较高，相应各设区市在改革发展稳定中遇到的新情况新问题也比较早，有些在国家法律、行政法规中找不到现成的解决问题的依据，这对我们开展创制性立法提出了现实需求。同时，各地在改革发展中积累了不少好的实践经验，也为开展创制性立法提供了实践基础。加强创制性立法，一方面可以及时有效地解决设区市改革发展中遇到的实际问题，更好推动地方经济社会发展；另一方面可以积极发挥立法“试验田”作用，为国家和省级立法提供地方经验和模式。要主动担责尽责发挥能动性。充分认识设区市立法在提供制度供给上的职责和使命，积极主动对接立法需求，开展创制性、先行性立法，及时填补法律制度空白。要结合市情实际增强针对性。坚持问题导向、效果导向，将实践中积累的成熟经验和有效方法提炼转化为法规制度，创造性地解决本地区改革发展、社会治理、民生保障等堵点痛点难点问题。要坚持改革方向体现引领性。在不与上位法相抵触的情况下，对符合改革方向的制度创新，要敢于放手探索，积极先行先试，充分发挥立法的引领和推动作用，在工作创新和立法创新上走在全省乃至全国前列。
设区市应当立什么法，立法法只作了原则性规定，实践中要根据自身定位和权限，立足现实需求、找准重点发力。综合考虑设区市情况，我们建议，要注重加强六个领域立法：
一要围绕实现高质量走在前列的目标，注重加强经济发展领域立法。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时代设区市立法工作的重要着力点，就是要主动适应经济发展阶段变化，引导和促进质量变革、效率变革、动力变革，推动转变经济发展
