目 录

一、政府

1. 天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师温志强：

“十五五”期间提升基层应急能力应强化应急科普舆论引导效能… 1

2. 中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任孙锐：

“十五五”人才发展规划：以深化改革推动人才高质量发展 7

3. 中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部赖德胜：

“十五五”时期促进高质量充分就业的形势与政策体系研究… 14 4．罗千峰：

“十五五”时期农业经济发展的战略重点、关键制约与应对策略 32

5. 中共上海市委党校上海发展研究院潘文轩：

“十五五”时期上海创造高品质居住生活研究 46

5. 台州市发展和改革委员会王维一：

“十五五”时期台州城市建设的路径研究… 56

5. 国家发展和改革委员会市场与价格研究所研究员曾铮：

“十五五”时期我国要素市场化配置改革的难点、误区与思路… 61

5. 河北大学经济学院韩冬梅：

“十五五”时期中国农业绿色发展愿景及行动方向… 73

5. 广东省水利厅黄志坚：

广东省“十五五”水安全保障总体思路和主要举措… 84

5. 黔东南州农产品绿色发展服务站胡毅：

黔东南州“十五五”时期农业农村现代化发展路径与策略研究 94

5. 陈飞龙：

浅谈“十五五”期间宁波文旅产业集聚区的谋划与打造 103

5. 国家发展改革委市场与价格研究所原所长杨宜勇：

深刻把握“十五五”规划的核心要义 105

5. 中国人民大学信息资源管理学院张美芳：

我国档案保护事业“十四五”回顾与“十五五”展望… 110

5. 中经记者杜丽娟：

中国工业发展“十五五”展望：高质量推进新型工业化进程… 117

5. 甘肃省张掖市高台县良种繁育推广中心谢钰：种业强县建设路径探索

基于高台县“十四五”实践的“十五五”发展策略研究 121

5. 刘欣琦：

走向“十五五”：财税体制改革思路前瞻与重点领域 126

二、企业

5. 通用技术集团健康养老产业有限公司发展规划部翟盼宁：

养老国企“十五五”时期高质量发展的建议… 144

5. 中核战略规划研究总院有限公司：

“十五五”期间“双碳”目标下… 151

5. 郑州工商学院商学院陈涛：

“十五五”时期国有企业改革深化与高质量发展路径探索… 157

5. 天水市企业家协会课题组：

开辟新兴产业新赛道铸造经济增长新引擎&天水市“十五五”低空经

济发展路径和策略研究… 174

5. 中国石化集团经济技术研究院有限公司陈前：

我国新能源行业“十四五”发展回顾及“十五五”展望… 182

5. 国家发展改革委能源研究所所长吕文斌：

以高比例可再生能源发展&我国能源电力绿色转型的思考…189

三、其他

5. 张学良：

长江经济带发展战略实施成效及“十五五”重点举措 194

中国社会科学院学部委员、原副院长、教授高培勇：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之一&“十五

五”要在完善分配制度上取得实质性进展… 210

5. 中国社会科学院学部委员、工业经济研究所原所长，研究员史丹：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之二&以新型

能源体系建设为重点推进“十五五”能源高质量发展… 214

5. 中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长，研究员魏后凯：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之三&“十五

五”时期我国农村发展的若干问题… 218

5. 中国财政科学研究院研究员刘尚希：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之四&形势的

不确定性与趋势的确定性… 222

5. 北京大学党委常委、副校长、经济学院教授、博士生导师董志勇：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之五&多措并

举着力推进民营经济高质量发展… 228

5. 中国国土经济学会理事长、研究员肖金成：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之六&依托国

内区域合作，促进国际次区域合作… 232

5. 中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授王小广：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之七&“十五

五”时期我国经济发展的挑战、趋势及战略重点… 236

5. 毛锦凰：

“十五五”时期甘肃“三新”协同发展的着力点… 240

5. 辽宁大学经济学部王伟光：

“十五五”时期科技创新驱动产业结构现代化的战略思考… 243 33．师东晖：

“十五五”时期宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果的重点方向和政策建议…255 34．中国社会科学院财经战略研究院田野：

“十五五”时期推动服务贸易高质量发展的态势前瞻与战略思路……265 35．钟晓萍、于晓华：

“十五五”时期推进城乡融合：四重循环与实践进路… 280

36. 南京大学长江产业发展研究院凌永辉：“十五五”时期推进中国式新

型工业化的重点任务、潜在挑战与实践进路… 294

36. 全国政协常委、民革中央副主席、民革四川省委会主委欧阳泽华：

“十五五”时期我国绿色能源格局展望和发展要点… 308 38．东莞理工学院马克思主义学院尚静：

“十五五”时期我国农村社会工作的历史起点、主要挑战与发展趋势…313 39．廖永松：

“十五五”时期我国乡村产业高质量发展研究 321

40. 辛倬语：

“十五五”时期西部地区人口较少县域发展路径与对策研究… 330

40. 中国科学院科技战略咨询研究院研究员赵作权：

“十五五”时期先进制造业集群发展的优先方向… 339 42．山东大学经济学院教授、博士生导师余东华：

“十五五”时期新质生产力与未来产业互动发展路径探析… 342

43. 曲永义：

“十五五”时期中国工业发展展望* 356

43. 中国人民大学应用经济学院杨天宇：

“十五五”时期中国国民收入分配格局优化的挑战与对策… 377

43. 南开大学金融学院王博：

“十五五”时期中国数字金融发展的机遇、挑战与对策 391

43. 首都医科大学宣武医院党委书记管仲军：

公立医院如何谋篇“十五五”… 411

43. 丁文广：

关于“十五五”期间推动甘肃国家公园高质量发展的建议… 417

43. 辽宁社会科学院经济研究所温晓丽：

关于“十五五”时期辽宁扩大有效益投资的重点领域及投资策略研究…422 49．蔡尚伟、赵悦彤：

关于“十五五”中国文化产业发展规划若干问题的初步思考… 430

50. 笪晓军：

关于促进“十五五”时期甘肃城市高质量发展的建议… 437

50. 娄振华：

关于谋划和制定天津“十五五”规划的思考和建议… 440

50. 王钦、陶鸠：

迈向“十五五”时期的中国制造业：战略任务与推进路径… 445

50. 王开泳、徐少杰：

面向“十五五”和现代化的中国新型城镇化建设与城市治理路径……458 54．孙久文、王潜：

面向“十五五”时期的区域经济发展：成效、挑战与路径探索… 471

55. 佛山职业技术学院何春霞：

思政课教师服务“十五五”职教高质量发展的思考… 484

55. 中国宏观经济研究院姜长云：

推进乡村全面振兴的“十四五”回顾与“十五五”展望∗ 486

55. 中国社会科学院经济研究所经济增长研究室副主任中国社会科学院上市公司研究中心副主任张鹏：

挖掘“十五五”时期经济增长新潜力… 508

“十五五”期间提升基层应急能力应强化应急科普舆论引导效能

天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师 温志强

基层应急能力建设是防范化解重大安全风险的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。近日，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，强调坚持科学决策、民主决策、依法决策，高质量完成“十五五”规划编制工作。应急管理需准确把握“十五五”时期的阶段性要求，为科学谋划推进应急管理体系和能力现代化打牢基础。当前，各类突发事件呈现“线下处置”与“线上发酵”交织并行的新特征，突发事件的发生往往伴随信息真空、谣言滋生与公众恐慌，导致舆情态势复杂多变，对社会稳定和人民安全构成严峻挑战。应急科普作为应急管理工作的重要组成部分，是传播科学知识、澄清事实真相、稳定社会情绪的关键手段，其重要性日益凸显。为切实提升基层应急能力，亟需将应急科普响应纳入突发事件处置核心环节，构建科学、高效、精准的应急科普与舆情引导协同机制。

一、健全基层应急科普舆论引导协同机制

习近平总书记指出：“要把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，加强安全公益宣传，健全公共安全社会心理干预体系，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护公共安全。”基层作为公共安全治理的“最后一公里”，其应急科普的实效性直接关系到公众安全认知的深度与广度。

1. 强化统筹权责，打造科普中枢。一是设立科普中枢机构。整合宣传、卫健、应急管理、教育等多部门资源，在街道应急指挥部下设科普专班，依托便民热线电话、社区网格员、舆情监测系统实时抓取民众科普需求。联动本地高校、科研院所建立“1小时响应专家池”，针对高频应急问题24小时内给出权威解答。同时，依托融媒体中心制作图文、短视频等多形态科普产品，通过政务新媒体、社区微信群、应急广播等渠道实现精准触达，确保覆盖广大目标人群；建立全链条一体化流程，实现突发事件科普响应高效运转。二是实施科普责任清单制度。明确常见突发事件场景的各部门职责，卫健部门负责公共卫生事件的专业解读，应急管理部门聚焦灾害避险技能培训，宣传部门统筹舆情监测与引导，并联合网信部门核查处置涉突发事件的虚假信息，教育部门做好校园应急科普教育，各部门形成权责清晰的责任链条。三是建设县、乡、村三级资源共享枢纽。县级应集成本土典型灾害处理案例库，汇集案例视频、专家课

件和多语种科普素材，对接省级应急科普资源平台；乡级要聚焦本地特色风险， 补充录制方言版应急广播，整合乡镇文化站、新时代文明实践所等阵地资源； 基层乡村可在党群服务中心、农村便利店设置“应急科普角”，配备智能科普屏、纸质手册自取架，并完善村级微信群传播台账，确保留守老人、文化程度较低群体实现全覆盖。通过资源的共享复用，提升资源利用效率，增强基层应急科普的支撑能力。

2. 构建协作网络，激活科普细胞。一是推动专家下沉，组建“基层应急科普智库”，实施“双包联”制度。聚焦自然灾害高发区、化工产业集聚区等风险防范重点区域，精准匹配地质勘探、安全工程等领域权威专家，采取“一对一”驻点模式，通过现场教学、实操培训、案例研讨等方式，将前沿应急理论与实践经验深度融入基层一线。同时，组建涵盖医疗急救、心理干预、舆情应对的专业小组，依托应急管理信息化平台，开通全天候在线咨询通道，针对基层应急科普薄弱环节提供全流程、全周期的智力支持，为提升基层应急处置舆论引导能力提供坚实保障。二是引导社会力量广泛参与。以政府购买服务、公益创投等方式，引导专业社工机构实施“应急科普进楼道”民生工程，将应急科普纳入物业服务标准化建设范畴，推动物业管理与应急科普深度融合。同时，组建以退休消防员、医护人员、专业技术人员为骨干的“银龄应急科普队”， 深入推广“流动科普大篷车”特色品牌，构建起政府主导、社会协同的应急科普生态网络。三是激发基层应急科普内生动力。培育“社区科普达人”，立足本土文化特色，创作群众喜闻乐见的科普作品，推动应急科普从“单向灌输” 向“双向互动”转变。同时，依托新时代文明实践站、社区文化广场等阵地， 开展群众性科普活动，激发公众参与应急科普的主动性和创造性，共筑应急防线的强大舆论合力。

3. 建立传播矩阵，打通信息末梢。媒体作为连接应急科普与公众的核心桥梁，在提升全民应急素养中发挥着不可替代的作用。构建以主流媒体为引领、各类媒体全面参与的融合传播矩阵，是实现应急科普高效触达、有效转化的关键路径。主流媒体应发挥权威性与公信力优势，当突发事件发生时，第一时间抢占舆论高地，及时发布权威信息，通过制作深度解读、专家访谈等高质量科普产品，为公众提供专业且全面的科普内容，稳定舆论导向。商业网站、社交媒体平台、资讯聚合平台等需切实履行主体责任，将应急科普纳入平台治理体系，主动承担起社会教育功能，在首页焦点图、弹窗推送等重要位置以及

灾害发生前后的关键时段，优先推送权威应急科普信息，主动设置科学议题， 利用算法推荐优势精准触达目标人群。同时，积极探索利用短视频、直播互动等新媒体形态，鼓励自媒体创作者围绕应急科普主题，开发趣味性强、传播力广的微视频、互动图解、科普游戏等产品，以“短平快”的传播形式契合当下公众碎片化阅读习惯，让科学知识实现“破圈”传播。通过构建全时段不间断的立体化科普信息流，确保应急科普知识能够快速、准确、广泛传递，为构建安全韧性社会提供舆论支持与知识保障。

二、技术赋能实现基层应急科普精准投送与风险预警

习近平总书记指出：“要加强国家科普能力建设，深入实施全民科学素质提升行动，线上线下多渠道传播科学知识、展示科技成就，树立热爱科学、崇尚科学的社会风尚。”随着数字技术、人工智能的深度演进，基层应急科普宣传要善用信息化手段进行内容创新，平衡内容专业度与不同基层受众群体接受度之间的关系，实现精准推送、有效推送。

1. 构建基层舆情—需求智能感知系统。精准把握舆情动态与公众科普需求，是高效应对突发事件的关键前提，也是筑牢应急管理防线的核心环节。以“城市大脑”数据中枢为核心，综合运用自然语言处理（NLP）、大数据分析等前沿技术，构建全域覆盖、动态更新的智能化应急科普需求感知体系，通过对社区微信群、网络社交平台等多源数据的实时监测与智能解析，精准捕捉公众在突发事件中的信息诉求与情绪动态，深度挖掘公众认知盲区、理解误区和潜在恐慌诱因，为科学引导舆论、制定科普策略提供数据支撑。同时，基于地理位置、人群结构、历史灾害数据、基础设施状况等多维度标签，绘制可视化“风险—需求图谱”，精准识别老旧小区、城乡接合部等高风险区域，以及留守儿童、独居老人、外来务工人员等特殊群体的差异化应急科普需求，科学预判不同区域的科普优先级，推动应急科普资源从“大水漫灌”转向“精准滴灌”， 实现预警信息发布与公众需求响应精准匹配，有效提升应急科普的针对性与实效性。

2. 开发轻量化科普生产工具。聚焦基层应急科普能力建设“最后一公里”存在的堵点和难点问题，需创新构建智能化、标准化的基层应急科普支撑体系，以科技赋能推动基层应急科普工作提质增效。一方面，面向基层工作者群体，研发配备集成式“智慧科普工具箱”，深度嵌入人工智能创作模块，依托前沿技术实现科普内容的自动化、专业化生产。基层人员仅需输入灾害类型、

科普主题等关键词，系统即可快速生成图文海报、短视频脚本、科普手册等多形态宣传模板，有效解决基层科普创作能力不足、内容质量参差不齐等问题。另一方面，搭建覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等多领域的典型案例库，通过系统化梳理台风、地震、火灾、危化品泄漏等各类突发事件的处置经验、应对策略与公众科普要点，形成标准化、可复用的科普方案模板。通过智能检索系统，一键调用与实际需求匹配的成熟方案，快速完成科普内容策划、制作与传播，推动基层应急科普工作从“经验驱动”转向“数据驱动”，大幅提升应急科普响应效率与内容供给质量。

3. 打造分层预警—响应通道。打造科学化、层级化的应急科普预警响应机制，是提升基层应急处置能力、增强风险应对韧性的关键举措。通过建立蓝、黄、红三级差异化预警体系，以风险等级为导向，精准匹配不同强度的科普传播策略，实现应急科普的靶向发力与精准施策。在蓝色预警阶段，依托大数据用户画像与智能推送技术，通过政务APP、社区微信群、电子显示屏等数字化渠道，向目标人群定向投放防灾减灾知识贴士。通过每日推送灾害成因、预防措施、自救技能等轻量化科普内容，潜移默化地强化公众风险防范意识，推动应急科普融入日常生活场景。进入黄色预警后，进一步升级科普传播策略， 充分发挥传统媒体与基层组织的协同优势。利用应急广播高频次滚动播放避险指导音频，组织网格员逐户发放图文并茂的科普卡片，重点面向老年群体、外来务工人员等信息接收薄弱人群开展精准科普，确保关键知识入户到人。遇到红色预警等极端情况时，即刻启动“空中+地面”全域覆盖机制，全天候不间断播报警情与避险指令，同步组织权威专家开展多平台直播答疑，实时回应公众关切，破除信息壁垒。同时，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，发动党员先锋队、社区志愿者深入街头巷尾、田间地头开展流动宣传，确保应急科普信息穿透基层治理末梢，以立体化、递进式传播矩阵筑牢人民群众生命安全防线， 切实提升基层应急处突能力与风险应对韧性。

三、深化内容建设筑牢基层应急科普引导根基

习近平总书记强调：“加强安全风险源头治理，抓好全链条各环节安全管理，做好监测预警，完善应急预案，夯实基层基础，确保工作更加得法、管用、有效。”从政策层面保障应急科普工作的开展，强化应急科普顶层设计，探索制定应急科普工作的纲领性文件，有助于筑牢应急科普立体化保障机制建设。

1. 创新科普内容表达范式。应急科普内容质量是引导舆情、凝聚共识

的关键所在，不仅直接关系到公众对应急信息的接受度与信任度，更影响着社会整体的风险应对能力。在信息传播碎片化、舆论环境复杂化的当下，应急科普需构建起全链条质量把控体系与动态化内容供给机制。内容生产环节必须严守科学防线，科普信息的发布需经权威科研机构、专业领域专家团队严格审核把关，杜绝未经证实的观点与模糊表述，确保传递内容的准确性与公信力。在内容创作层面，需深度把握传播规律，创新实现“硬核知识软传播”，将晦涩复杂的科学原理、专业术语，巧妙转化为公众易于理解、记忆和运用的传播形式。同时，精准锚定公众在突发事件中的核心诉求，围绕“如何科学避险”“风险具体指向”等核心关切，提供清晰明确、步骤具体、便于操作的行动指引， 避免语义模糊与信息歧义，切实提升科普内容的实用性。此外，应急科普需动态适配突发事件不同阶段的特征。在预警期，通过短视频、图文推送重点普及风险识别与预防知识；爆发期聚焦即时防护、紧急避险的实操指南；持续期加强事件机理的深度解读，并融入心理疏导内容，缓解公众紧张焦虑；恢复期则侧重灾后重建、经验总结等知识传播，确保科普内容与公众需求、舆情演变同频共振，充分发挥应急科普的引导效能。

2. 完善法治保障与监督机制。为强化应急科普的制度保障，需将其全面纳入国家应急管理法律与标准体系。在修订《突发事件应对法》《科学技术普及法》等法律法规时，应明确界定应急科普的法定地位，系统规范政府部门、科研机构、媒体平台、社会组织等主体的责任义务，并建立涵盖资金投入、人才培养、资源调配等方面的长效保障机制。同步推进标准化建设，制定《应急科普工作指南》《突发事件应急科普信息发布规范》等标准，对科普内容从选题策划、专家论证、多级审核到发布传播的全流程进行精细化规范，明确信息发布时效要求、多元渠道协同机制及动态效果评估体系，确保应急科普工作规范有序开展。尤其针对网络传播特性，需细化网络平台在科普信息传播、谣言监测处置等环节的责任边界与操作流程，建立平台主体责任清单和负面行为清单。同时，健全法律责任追究机制，加大对编造传播突发事件谣言、恶意干扰应急科普秩序等违法行为的惩处力度，形成强有力的法律震慑，营造清朗有序的网络舆论环境，为应急科普工作筑牢法治根基。

3. 加强能力建设与常态演练。提升基层应急科普的舆情引导效能，核心在于筑牢人才根基与构建常态化工作机制，推动应急科普从“被动应对”向“主动治理”转变。首先，在人才培育体系建设上，分层分类开展专业培训，

针对科普工作者、媒体从业者、基层干部等群体，系统提升其科学素养、风险沟通能力和新媒体传播技能，打造一支兼具专业知识与传播能力的复合型人才队伍。其次，在资源整合方面，加快建设国家级应急科普专家库与资源库，整合权威专家资源和优质科普素材，实现跨区域、跨部门的资源共享与协同联动。在机制建设方面，将应急科普演练深度融入各级政府应急综合演练体系，通过模拟自然灾害、公共事件等不同场景下的舆情演变和公众需求，对应急科普预案进行实战检验，在演练中优化工作机制、锤炼专业队伍、完善应对策略。同时，依托“防灾减灾日”“全国科普日”等开展品牌化科普活动，常态化进行科普宣传，持续提升全民科学素养与应急避险能力，为突发事件中的舆情引导筑牢公众认知基础，推动形成全社会共同参与、科学应对的良好局面。

“十五五”人才发展规划：以深化改革推动人才高质量发展

中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任 孙锐

“千秋基业，人才为本。”推进中国式现代化，人才是战略性支撑。今天， 我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，也比历史上任何时期都更加渴求人才。面对“十五五”时期将要出现的新形势新变化新挑战，如何把握新时代人才强国战略实施和人才队伍建设的关键环节，厘清下一步人才工作改革突破的着力点，为党和国家中心工作提供人才支撑和战略支持，是需要持续关注和深入探讨的重要课题。

一、谋划“十五五”人才发展规划的战略脉络和逻辑起点

“十四五”期间，我国以2021年中央人才工作会议为重大历史性节点，深入实施新时代人才强国战略，推动人才工作实现体系性重构和系统性升级。2021 年中央人才工作会议作为新时代人才工作的里程碑，系统谋划到2035年的人才发展战略，确立实施新时代人才强国战略“四梁八柱”基本框架：明确“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的崭新目标，提出“加快形成战略支点和雁阵格局”“加快建设国家战略人才力量”“深化人才发展体制机制改革”“坚持全方位培养用好人才”等重大战略举措，形成新时代人才强国战略的结构体系布局。

2022年，党的二十大报告首次将“人才”列入全会报告的一级标题，将人才工作章节位置前移，将“大师”“大国工匠”和“高技能人才”纳入国家战略人才力量序列，提出“强化现代化建设人才支撑”“人才引领驱动”“完善人才战略布局”“坚持各方面人才一起抓”等新思想新论断，同时首次将教育、科技、人才列为专章，放在党和国家“中心工作”也即“经济建设”模块进行一体部署。其中，党的二十大报告对以往党代会工作报告中“人才”板块进行调整，突出在“开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”背景下， 人才作为新质生产力“第一”“生产力要素”的地位和作用，以及由“教育” 到“人才”，再到“科技”的战略推动路径及工作部署要求。2024年，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时指出：“要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。”①2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，更以“构建支持全面创新体制

机制”为章节标题，对教育科技人才体制机制一体改革作出系统部署，为走好人才引领驱动的中国式现代化道路夯实制度基础。

可以看到，党的二十大和二十届三中全会对人才工作的安排部署，其核心内容是在贯彻中央人才工作会议精神基础上的完善补充。中央人才工作会议锚定未来十五年我国人才工作，进行长期性系统性战略安排，其起始期是“十四五”，完成期是“十六五”。而“十五五”时期，恰好处于“建设世界重要人才中心和创新高地”的“中期阶段”，其重要性可见一斑。

二、“十四五”以来我国人才工作迈上新台阶、造就新优势

“十四五”时期，以人才引领发展、支撑高质量发展，加快培育新质生产力，是我们党立足新发展阶段作出的重大战略部署。五年来，我国人才工作主动对接产业升级需求，在创新人才发展体制机制、激发人才创新活力、促进人才集群发展等方面取得显著成效，为加快建设世界重要人才中心和创新高地奠定坚实基础。

我国已形成具有全球竞争力的人才集群，在规模和质量上均展现出显著优势。根据国家统计局数据，2023年我国研发人员全时当量达到724.1万人年，稳居世界首位。当前，我国受过高等教育人数超过2.5亿人，新增劳动力平均受教育年限达到14年。我国具备联合国全部产业分类的全口径人才，是全世界产业人才资源最密集、门类最齐全、活跃度最高的国家②。根据全球房地产咨询公司世邦魏理仕（CBRE）发布的《2025年全球科技人才指南》，全球科技人才数量超过50万的城市均位于亚洲，其中北京、上海、深圳和广州等城市，已形成联动发展的科技人才中心集群。

我国已形成持续增长的研发投入优势与科研产出优势。根据国家统计局数据，2024年我国研究与试验发展（R&D）经费超过3.6万亿元人民币，同比增加

3. %。目前我国研究与试验发展（R&D）经费总量仅次于美国，位居全球第二位。近期，加盟浙江大学的日本科学家高畑勋表示，中国“对取得成功成果的学者的报酬远远高于日本”。在科研创新产出方面，我国论文发表量和专利授权量

均已位居全球首位。此外，2024年中国生成式人工智能专利申请量超过3.8万件， 居世界第一。

我国通过夯实制造业根基和打造创新生态集群，为人才创新提供有力支撑。当前，中国拥有全球最完备的工业体系、最庞大的工程师队伍、最丰富的应用场景、最快速的技术迭代速度、极具竞争力的生产成本，产业链集群化特征明

显、配套能力全球最强。经济合作与发展组织发布的研究报告《放大镜下的全球价值链依赖关系》认为，在全球价值链的各行业上下游十大关键节点中，中国主导的关键节点数量约占一半。在电子、化工、基础金属、机械装备等行业， 中国既是关键供应商，也是重要需求方。③在规模宏大的制造业基础和高素质劳动力支撑下，2024年，我国全部工业增加值完成40.5万亿元④，制造业总体规模连续多年保持全球第一。2023年我国成为全球第一大汽车出口国。2024年中国造船完工量达全球的55.7%，意味着2024年全球交付的船中，有一半以上是中国制造。从家电、手机到汽车、高铁，中国制造已走向全球。我国不仅在传统制造业保持优势，更在高端制造领域持续取得突破。

我国拥有支撑人才发展的大规模市场优势和丰富应用场景优势。在创新驱动发展战略引领下，我国正推动科技创新、人才发展和产业升级，实现从“跟跑”向“领跑”的历史性跨越。当前，我国在5G技术、深海探测、北斗卫星导航、量子通信、人工智能大模型、机器人技术等领域取得骄人成绩。在世界百年未有之大变局加速演进的时代背景下，中国正迎来新技术、新动能与新赛道的深度融合。这一历史性进程，催生新需求、开拓新场景，为各类人才施展才华提供广阔舞台，也为培育领军型人才提供重要机遇。基于庞大的人口基数和市场规模，在未来推动全国统一大市场建设进程中，我国人才创新优势还将进一步放大，从而有力推动国内国际双循环相互促进的新发展格局的形成。

我国正加速吸引国际顶尖学者汇聚。这包括诺贝尔奖、菲尔兹奖、麦克阿瑟天才奖得主，以及其他国际重要学术荣誉获得者来华工作。根据世界知识产权组织发布的《2024年全球创新指数（GII）报告》先期报告，我国拥有的全球百强科技集群数量达到26个⑤，连续两年居世界首位。在人工智能引领的新一轮科技革命浪潮中，我国有望建设成为具有全球影响力的科技创新中心和人才高地。

三、以“十五五”人才发展规划推动人才发展改革新突破

推动教育科技人才体制机制一体改革。健全教育科技人才一体改革统筹协调机制，形成目标统一、工作互嵌、体系贯通的统筹工作体系。选取部门、地方及重点高新技术园区开展教育科技人才一体化相关改革试点，打造“三位一体”示范区。推动高校院所建立教育科技人才一体工作体系，加强前沿技术学科建设布局，推动课程、学科、教学模式改革，建立产学研协同人才培养机制。推动建立政府部门、行业企业、院校协同联动机制，搭建产业人才开发基础工

作协作平台，在培养方案制定、专业教材编写、师资队伍培养、实习实训基地建设等方面，实现深度产教融合。进一步强化高校应用性学科教师需要具备一定产业实践经历及产业项目参与经历的资格要求，建立院校师资开放式交流机制，打通企业、高校、科研院所高水平人才流动通道，吸引产业高层次人才到高校院所任职任教。以产业需求为重心，以龙头企业为主导，推进职业教育机制改革完善。进一步深化与高校开放办学相适应的职称制度改革，并深化事业单位人事管理制度改革。拓宽产业一线高水平人才参评院士及获得国家级科技成果奖励的通道和机制。加快推进新型资历框架体系建设，构建学分互认转换、学习成果互通共享的终身学习体系。完善要素参与收入分配机制，加快研究落实“更好体现人才的市场价值”相关改革举措。鼓励国内龙头企业，投入建设世界一流技术研发机构，建立世界级人才集聚中心和创新中心。支持民营资本参与前沿基础研究，设立权威性科研与人才奖项。

构建一流人才主导的卓越创新体系。围绕人工智能、集成电路、生命健康等重点领域，积极借鉴运用国际通行、灵活有效的办法，创建“类海外”顶尖人才国际一流平台、“高精专尖”新型科研机构。创建前沿科技孵化机构，推动全球“揭榜挂帅”计划，有力吸引更多前沿领域的优秀青年人才参与到国家重大项目的建议、评议中来。对标国际一流水平，以产生国际一流成果为导向， 聘请国际一流人才掌舵赋权，建设“大师治院治所”新体制国家级科研院所， 打造基础研究特区、科学家特区和人才制度创新高地，构建一流人才集聚创新“共振体”。推广领军科学家担任PI（PrincipalInvestigator，首席研究员） 的全权负责制，建立研发机构预算制、项目制有序结合的经费支持制度，为一流科学家和人才团队提供有国际竞争力的薪酬水平和实验条件。面向未来国家重大战略需求，探索实施全球顶尖人才牵引工程及寻访计划。推动顶尖人才团队整建式“带土移植”，支持各系统、各地方培育打造“人才高峰”“人才尖峰”梯队。按照“小而精、精而强”思路，支持社会资本引进、创办世界一流研究型大学和特色专业学院，打通“天才少年”绿色培养通道。引进国际一流理工农医类大学、职业院校开展合作办学，并有序推进其独立办学试点范围。更好地解决资助“人”与资助“事”的关系，以产生国际一流原创性成果为导向，改革科研、成果和人才评价机制，保障资源投入能够流向最有创意的人， 试行基于“结果”而非“过程”的科研成果采购制。

重构专业型事业单位底层管理运行逻辑。对高校、科研院所及医疗卫生机

构等专业型事业单位，以愿景管理、目标管理为牵引，加快构建符合创新规律和事业发展规律的法人治理结构，进一步传导相关机构事业发展压力、市场竞争压力，完善一线人才能够自由涌现、脱颖而出的体制平台。推动高校、科研院所建立理事会治理体系，采取“综合授权+负面清单”方式赋予用人单位更大自主权，推动自主设置岗位总量、设置创新岗位及岗位标准试点，采取“一把给”“包干制+负面清单”方式支持其发展建设，允许其享有选人、用人，职称评聘、薪酬待遇等自主权，为“一流人才产出一流成果、一流人才带出一流人才”提供全方位精准支持。建立以“发展使命”达成度目标为评价基础的“理事会”事业单位考核机制，如任期内相关领导班子未达成使命发展阶段性目标， 经理事会评议，可对相关领导班子集体解聘。以此为基础，推动其将以“行政领导”为中心的管理运行逻辑转变为以“专家”“教授”“医生”等为中心的组织运行逻辑体系，加快解决行政权力与专业权力不平衡、“行政化”的资源配置问题和“资历为本”的人才评价、激励问题等。

推进战略人才力量建设相关改革试点。建议将战略企业家、文化大家，列入国家战略人才力量建设序列，进一步清理人才“帽子”“头衔”，特别是进一步精简青年科技人才“帽子”。精简基础研究人才数量，形成少而精的国家基础研究战略人才力量，以国际一流原始性发现或创新为评价导向，以预算分配制为主流，大幅提高其薪酬福利水平，将其列入国家重点优先保障体系，支持其开展十年期、二十年期长期潜心研究。建立战略科学家优先保障制度，完善国家战略平台的人才调用制度，扩大“技术总师负责制”试点。对全时全职承担重大技术攻关、科技成果转化或平台建设任务的项目负责人，落实“一项一策”、清单式管理和年薪制。年薪所需经费允许在省级财政科技计划经费中列支并单独核算。完善“管评验分离”科技计划管理机制，大力实施“揭榜挂帅”“悬赏择优”等竞争模式创新。推动单列企业科研赛道，针对企业类科研项目、人才、奖励、职称认定，建立专门的评审标准与评价体系。健全国际科技合作项目管理制度，探索建立跨境科研物资正面清单管理制度，简化研发用途设备和样本样品进出口手续，出台科研经费跨境流动使用办法。扩大科研项目经费使用“包干制”范围，试行实施经费管理负面清单制。在建立以信任为基础、以目标绩效为导向的整体考核评价机制上，探索建立宽容失败的科研监督机制。深入推进赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点扩面提质。

推动更加开放的国际人才管理制度创新。推动高技术人才移民制度改革试点，在特定区域进一步放宽外籍专业技术技能人员停居留政策，配套出台外籍技术技能人员就业、永久居留办法。探索以全面实施外国人才签证制度为基础， 为外国科技人才提供工作类居留许可的便利，免办工作许可证。探索地方试点建立外国人工作许可负面清单制度。优化完善外国科技型人才兼职工作流程， 健全企事业单位、法定机构聘用外籍人员管理制度。对外籍高层次人才投资创业、讲学交流、经贸活动方面提供更多出入境便利。支持自贸区深化外国人工作许可管理制度改革，实行引进人才指导目录、计点积分制，以及劳动力市场测试、配额等外国人才评价管理制度，建立健全以市场和社会需求为导向的国际人才评价机制。畅通国际人才职称职业资格评审通道，深化涉外职业资格管理改革。对重大产学研合作平台引进的专业技术人才，不定期开展职称特殊评审。动态调整发布境外人员参加职业资格考试目录清单和境外人员执业资格认可清单。探索地方实施用人单位信用分类管理，对申请办理外国人来华工作许可的用人单位实施信用管理，划分“白名单”“红名单”“灰名单”。推动省级外国人工作许可互认，简化外国人才工作手续。

健全新质生产力人才开发保障体系。构建以职业为基础的新质生产力人才分类开发框架，健全行业人才职业能力调查与标准体系，完善国家职业发展资历体系框架，建设国家职业信息平台，出台职业与职位对应清单，探索打破专业技术人才与高技能人才身份壁垒。在若干重点新质生产力发展领域，培育权威性专业组织，发挥其在职业调查、职业标准制定、职业能力评价、产教融合中介、人才分层分类评价等方面的人才开发角色作用，推动产业人才国际化职业化发展。以人才集聚中心城市和重点行业领域为突破口，搭建人才大数据统计基础构架，建立人才资源市场供求监测体系，构建社会化第三方权威性人才档案信息存取制度。对标市场发展重大需求，引进符合我国产业发展战略需求的工程技术、现代服务、文化设计等国际权威职业资格认证（体系）项目。大力繁荣人才服务和科技服务产业，推动人力资源服务业态升级，加快发展人力资本服务业。加强人力资本价值统计、分析和应用，设立人力资本价值交易机构，创新人才价值交易机制，构建人才价值交易新体系。明确将人才工作职责纳入经信、发改、国资等经济部门工作职责，分行业分领域推动新赛道新领域产业人才发展。编制政府人才工作职责清单，健全跨部门人才工作统筹机制， 建立人才政策协调与实施评估制度。以职业成熟度较高的专业人才群体为重点，

试点建设人才信用体系。

“十五五”时期促进高质量充分就业的形势与政策体系研究

中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部 赖德胜

习近平总书记指出，就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安[1]。这“一个最基本、三个事关”的重要论断，深刻揭示了就业作为经济发展与民生改善、社会稳定与国家安全之间的重要桥梁与纽带的根本地位。2025年4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时明确指出，谋划“十五五” 时期经济社会发展，“要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕”，并强调“多措并举稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有效稳住经济基本盘”[2]。这一重要讲话，鲜明凸显了就业在新时代新征程党和国家战略格局中的基础性地位，为确定“十五五”时期就业工作的价值导向和实践方向提供了根本遵循。当前，国际环境复杂多变、国内结构调整加快推进，促进高质量充分就业机遇和挑战并存，深入研究“十五五”时期促进高质量充分就业的形势与政策体系，不仅具有重要的理论价值， 而且对推进中国式现代化、实现共同富裕目标也具有重要的实践意义。

一、“十五五”时期应将就业置于更加突出的位置

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视就业工作，始终把就业置于治国理政的突出位置。促进高质量充分就业是新时代新征程就业工作的新定位、新使命，“十五五”时期，将促进高质量充分就业放在更加突出的位置，具有深远的战略意义与现实必要性。

（一）促进高质量充分就业是在发展中保障与改善民生的应有之义

就业是民生之本，关系千家万户的切身利益。促进高质量充分就业是满足人民对美好生活的向往的基础性工程。习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”当前，我国民生建设已经从“有没有”迈入“好不好”的阶段，人民群众对高品质生活的期盼不断增强。“十四五”时期， 我国居民收入增长与经济增长基本实现同步。据统计，2024年全国居民人均可支配收入达41314元，实际增长5.1%，其中工资性收入和经营性收入合计占比高达73.2%①。这表明就业作为最大的民生，其质量直接决定着人民生活的质量水平。教育、医疗、养老、住房等民生服务的可及性与可持续性，乃至主观福利的提升，均建立在高质量的就业基础之上[3]。唯有实现更高质量充分就业，才

能有效提升劳动者的生活品质，切实将经济增长转化为全体人民实实在在的获得感、幸福感与安全感。

促进高质量充分就业是将发展成果向民生福祉转化的直接途径。其核心在于实现就业的“量、质、效”统一[4]。既要扩大就业规模，实现充分就业；也要提高就业质量，使岗位更稳定、劳动更体面；还要提升人岗匹配效率和制度供给能力，增强就业的结构适配性和长期可持续性。高质量充分就业不仅意味着“有活干”，更意味着机会公平、收入合理、保障可靠、发展有望。其背后反映的是从“劳有所得”向“劳有优酬”转变的发展逻辑，是以“体面劳动” 为导向优化供需结构、制度供给、劳动权益、发展空间的过程[5]。这一过程通过提高劳动者的收入水平、增强社会保障水平、拓宽职业发展空间，使经济发展的成果直接通向千家万户的生活场景，实现在发展中保障与改善民生。进入“十五五”时期，面对人民对美好生活的新期待，更需要把促进高质量充分就业置于民生保障的首位。

（二）促进高质量充分就业是实现全体人民共同富裕目标的关键路径

党的二十大报告擘画了到2035年基本实现社会主义现代化的宏伟蓝图，明确提出将“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为核心目标之一。“十五五”时期正是向这一目标扎实迈进的关键阶段，为此要提高居民收入水平、优化收入分配结构，而就业则是收入分配的基础环节。首先，高质量充分就业是实现初次分配公平的关键途径。我国居民收入结构中，劳动收入始终占据主导地位，并且相比于其他要素收入，劳动收入差距更可控。因此，通过扩大就业总量、优化就业结构、提高劳动报酬在初次分配中的比重，高质量充分就业能够在初次分配环节直接提升居民收入、有效缩小收入差距，进而使经济增长成果更公平地惠及全体人民。其次，高质量充分就业是优化收入分配格局的关键抓手。大部分人有体面、稳定、高质量的就业，形成以中等收入群体为主体的“橄榄型”社会结构，是共同富裕的社会内涵[6]。实现这一目标的重点挑战在于“提低、扩中”，新增中等收入群体主要来自低收入群体[7]。高质量充分就业正是实现这一转变的关键路径，通过创造更多体面就业岗位、提高就业稳定性与工资水平，能够直接提升低收入群体收入，扩大中等收入群体规模， 进而缩小收入差距，夯实共同富裕的阶层基础。与此同时，高质量充分就业还蕴含生产物质财富与创造精神生活的双重价值。“民生在勤，勤则不匮”，对广大劳动者而言，高质量的工作不只是改善生活的手段，更是实现人生价值、

家庭幸福的重要依托。高质量充分就业通过提供更加体面、稳定和有尊严的劳动条件，有利于激发劳动者的职业尊重感、价值感和归属感，从而实现物质富裕与精神富足的统一。

（三）促进高质量充分就业是扩大内需与畅通国民经济循环的内生动力

构建新发展格局的核心在于增强内生动力，形成强大国内市场，实现内需主导的经济循环。就业贯通生产、分配、流通和消费，是需求驱动型与供给驱动型循环的关键节点[8]。从需求侧看，高质量充分就业有利于稳定收入来源和消费投资预期，是扩大内需的基础。稳就业就是稳信心、稳预期，就业形势持续向好，有助于增强居民“敢消费”“愿消费”的预期和企业投资的信心，从而支撑内需稳定扩张。“十四五”期间，我国年均新增就业人数超1200万人， 最终消费支出对GDP增长的年均贡献率高达60%②，成为稳增长的主要动力。在消费已成为我国经济增长第一拉动力的现实背景下，就业的稳定与质量直接决定了居民消费的稳定性与可持续性。稳就业同时也意味着稳投资。在中国特色的国家治理体系下，就业也内嵌于宏观调控与发展战略之中，成为引导资源配置的重要指向。研究表明稳就业目标的连续性和可预期性对企业投资产生正向激励，并且在经济下行时期更为显著[9]。

从供给侧看，高质量充分就业有利于优化人力资本结构、释放人才红利， 为畅通经济循环提供动力。在传统人口红利逐渐消退的背景下，仅依赖更多就业数量已难以支撑增长动能的延续。高质量充分就业与经济高质量发展相互促进、相互依存，其核心在于通过优化岗位质量和就业结构，推动经济增长方式由数量扩张型向质量提升型转变[10]。例如，面对“卡脖子”难题，实现高水平科技自立自强，迫切需要依托数字经济、先进制造业等新质生产力提升劳动生产率和创新能力。高质量充分就业则通过将人口优势转化为人才优势、技术优势与创新优势，推动就业结构与产业结构适配，构建更具竞争力的现代化产业供给体系。因此，通过稳预期、促消费、稳投资、强供给，高质量充分就业为构建以国内大循环为主体的新发展格局提供坚实的内生动力，并成为实现经济高质量发展的重要支撑。

（四）促进高质量充分就业是统筹发展与安全的重要保障

就业是统筹发展与安全格局中的“压舱石”，经济增长需要就业支撑，社会稳定亦需就业托底。高质量充分就业的战略意义在于其有效防范大规模失业风险。在技术变革与产业重构加速背景下，人工智能、大语言模型等新技术广

泛应用，部分重复性、机械性岗位面临被替代的风险，劳动力市场“有活没人干”与“有人没活干”的结构性矛盾可能同步加剧。如果产业转型过程中无法实现就业吸纳的平稳过渡，可能会触发系统性风险，影响社会稳定与国家安全。基于对这一风险的清醒认识，《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（以下简称《意见》）将“不发生规模性失业风险”作为就业工作底线要求。稳就业就是稳大局，是国家安全的重要组成部分。

高质量充分就业不仅是维护社会稳定的防火墙，更是防范外部冲击、保障经济安全的先手棋。习近平总书记强调“越是形势复杂，越要下好先手棋、打好主动仗”。在“十五五”时期外部环境不确定性上升、国内结构性矛盾加剧的背景下，稳增长、稳就业的压力始终存在，尤需依托国内庞大的就业市场， 主动稳定经济基本盘。通过扩大高质量岗位、提升劳动者技能水平、完善社会保障体系，才能有效稳住就业，增强社会预期与信心。习近平总书记指出：“人有恒业，方能有恒心。”从个体层面看，就业提供了参与社会的制度性渠道， 有助于强化个体的社会认同感、归属感和责任感。单位就业尤其能够打破社会壁垒，促进不同群体之间的理解与协作，提升社会整合水平与情感认同，从而增强社会凝聚力与国家向心力。

二、“十五五”时期促进高质量充分就业面临的机遇与挑战

“十四五”时期，面对世纪疫情和复杂国际环境的严峻考验，我国就业形势依然保持总体稳定，就业质量稳中有升。《“十四五”就业促进规划》所设定的主要目标如期实现，部分核心指标甚至超额完成，比如，2021—2024年全国城镇新增就业累计达4975万人，城镇调查失业率四年平均为5.25%，显著低于5.5%的控制线。“十五五”时期，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大， 长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，为促进高质量充分就业提供了坚实基础。然而，就业发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存，不确定因素增多，促进高质量充分就业需要前瞻研判、统筹应对。

（一）“十五五”时期促进高质量充分就业面临的机遇

一是国内超大规模市场需求促进就业扩容。

“十五五”时期是我国向“高收入阶段”跨越的关键冲刺期，14亿多人口所构成的超大规模市场的内需潜力将进一步释放，并成为带动就业扩容的内在驱动力。一方面，我国居民消费结构将在“十五五”期间加快从物质型向服务型转变[11]。越来越多的居民开始从“买得起”转向“买得好”“享得好”，

对教育培训、健康医疗、文旅康养、养老托幼等领域的发展型、享受型消费需求将持续提升，第三产业的就业吸纳能力将显著增强。相关研究预测，到“十五五”末期，仅生产性服务业就将吸纳全国近40%的就业，成为新增就业的主力板块[12]。另一方面，我国经济长期向好的基本面没有变。“十四五”末期， 我国GDP已突破130万亿元，对全球经济增长贡献率位居首位；2024年人均GDP稳定在1.35万美元以上，距离世界银行公布的高收入门槛仅相差500美元。同时， 经济增长与就业扩容实现相互促进。2025年上半年，全国GDP同比增长5.3%，城镇新增就业达到695万人，同比多增17万人。面向“十五五”，我国经济增长率预计可保持在5%左右[13]。这一增长水平虽较过去有所放缓，但在国内超大规模市场需求的带动作用下，每年新增的经济产出依然会带来大量新的就业机会。在居民收入稳步增长、消费信心持续恢复的背景下，就业、收入、消费之间的良性循环将逐步形成。经测算，2021年至2023年间经济每增长1个百分点，约带动城镇新就业230万人；预计到2035年期间持续5%以上的经济增长可满足我国约1400万人的就业需求[14]。

二是培育发展新质生产力与促进产业升级提升就业质量。“十五五”时期是加快培育发展新质生产力、构建现代化产业体系的关键阶段。习近平总书记强调要“加快形成新质生产力，增强发展新动能”。新质生产力通过技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级，催生大量新产业、新业态、新模式。从就业数量上，新质生产力持续催生新的就业机会。2024年我国高技术制造业增加值同比增长8.9%，制造业数字化转型加速，工业互联网、智能制造、绿色制造等岗位大量涌现。同时，数实融合带来就业形态的多样化，大量灵活就业新职业出现。根据《2024中国新型灵活就业报告》，2019—2024年新业态灵活就业招聘需求占比持续扩大，已从8.4%上升至15.2%，显示数字平台经济成为就业增长的重要引擎③。从就业质量上，发展新动能将持续改善岗位结构、技能水平与薪酬待遇。人工智能、机器人等新技术广泛应用带动算法工程、智能制造等高附加值岗位需求增长。这种劳动力资源向高技术、高附加值岗位的集聚，正是高质量就业供给能力提升的直接体现。可以预见，通过产业升级和科技创新，我国“十四五”以来积累的人力资本将在“十五五”得到进一步配置优化，大批具备创新能力的高技能劳动力将加速向高质量岗位集聚，实现全要素生产率的持续提高。

三是人口结构转型减缓就业压力，释放人力资本红利。“十五五”时期，

我国人口发展进入深度转型阶段，劳动力市场将呈现出供给收缩与质量提升并存的新特征，有助于实现高质量充分就业与人口发展战略的有效衔接。一方面， 劳动力供给的减少将缓解就业总量压力。根据国家统计数据，截至2024年末， 我国16—59岁劳动年龄人口为8.58亿人，占总人口的60.9%④，较以往有所下降， 用工规模性增长的阶段性压力趋于缓和，新增就业需求的边际增速放缓，有利于将更多资源从“保总量”转向“提质量”，为促进高质量充分就业纾解了部分总量压力。另一方面，人口老龄化并未削弱我国的发展潜力，反而预期老龄化的到来将推动人力资本投资，释放出新的人力资本红利[15]。60岁及以上人口达3.1亿，其中60—64岁人群占比居高，仍具一定的劳动能力，为适度延迟退休、拓展人力资源供给边界提供了现实基础。高等教育普及使得新进入劳动力市场的青年群体受教育水平显著提高。2024年我国劳动年龄人口的平均受教育年限已达11.21年，预计到2035年达到12年左右[13]。我国劳动力素质持续提升、人力资本不断积聚，日益成为驱动经济高质量发展的核心生产要素。此外，基于DSGE建模分析，工业智能化在短期内能通过替代非研发型劳动者而提升生产效率，从而缓解人口老龄化带来的就业压力[16]。因此，“十五五”时期人口结构变化将提升知识密集型、技术密集型产业在经济中的比重，从而推动高质量充分就业迈入人力资本红利主导的发展阶段。

四是就业优先政策体系持续完善，夯实制度支撑。党的十八大以来，我国大力实施就业优先战略和就业优先政策，已经形成了一套较为完善的就业促进政策体系，为“十五五”时期应对就业挑战提供了丰富的政策储备。党的二十届三中全会明确指出“完善就业优先政策”、“健全高质量充分就业促进机制”。2024年9月发布的《意见》系统性地提出了促进高质量充分就业的指导思想、基本原则和主要目标，为“十五五”时期的就业工作指明了方向。

2025年7月发布的《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》从七大方面提出政策举措，着力稳就业。与此同时，就业服务和保障体系更加完善。人力资源与社会保障部门等五部门发布的《关于进一步健全就业公共服务体系的意见》，明确提出完善全省统一就业公共服务平台，并与全国就业服务平台打通。目前全国已基本形成了覆盖城乡的就业公共服务网络和人才市场体系，线上线下相结合的招聘服务、职业指导、技能培训等服务日益完善， 为劳动者和企业提供了更便捷高效的服务。这些丰富的政策储备和不断完善的服务体系，是“十五五”时期促进高质量充分就业的坚实保障。

（二）“十五五”时期促进高质量充分就业面临的挑战

一是外部冲击的不确定性与全球产业链重构对就业稳定的潜在扰动。当前， 世界百年变局加速演进，地缘政治冲突、贸易保护主义抬头、大国博弈和全球经济放缓等都可能通过贸易、产业链等渠道冲击我国就业。“十四五”末期， 我国出口制造业就业已经感受到外需波动的压力，例如部分跨国企业采取“去中国化”或“中国+1”策略将部分产能转移，美国出台产业政策鼓励制造业回流等直接导致外需大幅收缩。同时，全球范围内通胀高企、美联储加息缩表导致金融环境趋紧，世界银行⑤和IMF均下调未来两年全球经济增速预期⑥。展望“十五五”，若全球经济陷入低迷或主要市场需求萎缩，将对我国外贸相关就业带来直接冲击。此外，逆全球化思潮和经贸冲突还可能通过扰乱预期、减少跨国投资等渠道间接影响就业，中美科技脱钩等国际政治摩擦也可能波及在华外资企业经营和员工就业。上述因素表明，我国就业与外部环境关联度持续提高，不确定性冲击可能成为稳就业的重大风险。“十五五”时期必须通过深化改革开放增强经济韧性，并前瞻布局稳就业举措。以国内循环的稳定性来对冲外部环境的急剧变化，以高质量发展的确定性应对外部不确定性[17]，已成为“十五五”时期促进高质量充分就业新的课题。

二是新一代信息技术加速技术替代并重塑就业结构。“十五五”时期是人工智能、大数据、区块链等技术加快应用的阶段。技术快速扩散和企业数字化转型提速，显著增强了新技术对劳动力的替代能力，尤其对中等技能岗位形成集中冲击，推动就业结构向“极化”方向演变。一方面，新技术节约劳动力， 提升生产效率，使得重复性体力劳动岗位不断减少；另一方面，人工智能技术已开始替代部分程序化脑力劳动，造成中端岗位萎缩、高低两端岗位扩张的结构性矛盾。国际劳工组织测算显示，2025年全球约四分之一劳动岗位将在不同程度上受到生成式人工智能的影响，其中中等技能岗位的暴露与替代风险最高， 达38.1%，如初级财务、行政文员、数据标注员、客服等。部分高技能岗位（如会计、软件开发等）亦存在13.1%的高度暴露风险，而低技能岗位直接暴露比例仅为0.8%[18]。这一趋势在我国招聘市场已初现端倪，这些高暴露度的职业薪资增幅下降、招聘要求提高[19]。这提示“十五五”期间我国应重点关注中等技能群体的职业安全，特别是青年劳动力初入职场所从事的岗位多集中于该风险区间，匹配度与稳定性受技术替代影响显著。与此同时，数字平台经济也呈现出复杂的就业效应。数字平台在早期通过定向撮合扩大了就业规模，但在发

展后期，算法效率提升与平台垄断倾向可能挤压传统就业空间，弱化其创造就业的能力，引发“技术替代人”的现象[20]。因此，平台治理与政策干预对保障数字经济就业红利持续至关重要。此外，结构性失业问题因新旧动能转换而加剧。习近平总书记指出，“必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系”， 揭示了新一轮技术变革与产业升级背景下，技能供需错配与岗位结构不匹配的问题日益突出。在新质生产力主导下，新兴产业快速扩张创造大量岗位，但部分劳动者，尤其是大龄劳动者，难以适应技能转型，导致“就业难”与“招工难”并存。

三是青年群体就业期望与岗位供需错位导致求职摩擦增大。“十五五”时期，青年就业的主要矛盾不在总量，而在结构，其突出表现之一就是就业期望与职业供需的错位，进而引发求职摩擦显著增加，导致“慢就业”“懒就业” 现象增多。首先，青年就业观念发生显著变化。高校毕业生更重视经济回报、岗位稳定性和个人发展空间，而对社会价值和基层就业兴趣不足[21]。这种观念变化与现实市场岗位结构形成了错位。大量岗位集中在中小企业、民营经济和基层一线，但毕业生的主观期望却集中在“体制内”“大城市”“大型国企”， 导致岗位有人却不愿去而青年想去的岗位又有限[22]。青年就业偏好与岗位供给的错位，导致用人单位招不来人、青年人找不到理想工作的矛盾，并引发了“躺平”“摆烂”等消极心态在部分青年中滋长。其次，教育与技能供给与岗位需求之间的错配加剧了青年就业的结构性摩擦。实证研究表明，约24%的劳动者存在教育错配，其中青年群体中过度教育的比例更高，超过半数青年劳动者面临“低岗高配”的困境[23]。过度教育还提高了非正规就业和短期离职的概率，导致青年反复求职、频繁流动。此外，高校毕业生数量屡创新高，市场无法吸纳。2025年全国高校毕业生达到1222万人，较2024年增长43万人⑦。然而， 经济结构尚未完全吸纳如此庞大高学历人口，不少毕业生初次就业质量不高， 部分人选择观望或灵活就业，导致求职周期拉长，摩擦性失业加剧。

四是区域发展不均衡制约就业空间分布与就业服务可及性。“十五五”时期，随着我国深入推进区域协调发展、城乡融合发展和“双碳”工作，就业格局面临结构重塑，区域之间、城乡之间的就业承载能力差异及其带来的结构性不平衡问题将更加突出。首先，区域就业机会分布长期存在“东强西弱、城强乡弱”的格局。东部地区因产业集聚持续吸引中西部劳动力，而中西部、东北等地区因产业转型阵痛或产业单一，出现“岗位不足”与“人口流出”问题并

存，形成区域性结构性失业困境。其次，绿色发展背景下，区域间就业能力面临新的不均衡压力。在“双碳”目标推动下，高碳产业占比较高的地区将经历能源结构和产业结构的深度调整，部分传统岗位萎缩，带来人员转岗、失业风险。联合国开发计划署预测，到2030年中国煤炭行业就业岗位将进一步减少52%， 仅山西省的煤炭行业就可能减少33万个直接就业岗位[24]。如何平稳有序地推动这些资源型省份和传统工业基地的就业结构转型，将是“十五五”时期一项极为艰巨的挑战。而可再生能源、新能源等绿色产业虽在西北、西南快速发展催生大量绿色岗位，但由于区域发展并不均衡，当地技能供给不足、人才流动受限，出现“有岗缺人”问题。此外，公共就业服务的区域差异制约了就业服务可及性。在欠发达地区，大量农村劳动力进城务工本身就受限于技能结构、信息获取、身份流动性等障碍，而基层服务体系存在覆盖不足、信息滞后、资源匮乏等问题，削弱了就业政策的普惠性与精准性。

三、“十五五”时期促进高质量充分就业的重点

基于对“十五五”时期就业形势的分析，可以看出，我国就业工作机遇与挑战交织并存，就业领域的主要矛盾已经发生深刻变化。高质量充分就业不仅要求数量上的充分，更强调公平的就业环境、优化的结构配置和和谐的劳动关系等。“十五五”时期促进高质量充分就业，必须精准聚焦、着力破解以下三个卡点瓶颈问题。

（一）缓解就业结构性矛盾，促进充分就业

“十五五”时期，我国就业形势总体呈现总量压力与结构性矛盾并存的态势，但结构性矛盾愈发成为制约高质量充分就业的核心问题。实现人口规模巨大的充分就业本身就是世界级难题。当前全国劳动力总量8亿人左右，即使以5% 的失业率估算，也有约四千万人失业。但从劳动力市场运行来看，近二十个月的城镇调查失业率均稳定低于《“十四五”就业促进规划》的控制线5.5%，说明“十五五”时期就业工作需要攻克的主要矛盾不在总量而在结构。习近平总书记对当前及未来一个时期的就业形势变化有精准概括，即“人力资源供需不匹配是当前我国就业领域面临的主要矛盾”。所谓结构性就业矛盾，正是指劳动力供给与需求在技能、地域、行业等维度上不匹配。经济转型升级和技术进步改变了就业结构，劳动力技能素质提升跟不上岗位需求变化，“有活没人干” 和“有人没活干”现象并存，直观反映出劳动力市场供需结构性矛盾。

探究就业结构性矛盾出现的原因，首先是产业升级驱动的劳动力供需错配。

我国产业结构正加速向全球价值链中高端迈进，战略性新兴产业和现代服务业蓬勃发展，对数字经济、高端制造业等知识密集型产业急需的复合型、创新型、技术型人才需求大。然而，我国存量劳动力仍以传统技能为主，教育和技能培训体系的改革相对滞后，导致人力资本供给结构无法有效匹配产业转型升级的需求，造成了结构性失业。一方面，部分高校专业设置与产业升级脱节，传统文科类学科招生占比较高，导致相关领域出现人才“结构性过剩”；而理工农医类相关专业的人才培养能力尚显不足。另一方面，职业教育与在职技能培训体系仍存在覆盖面窄、培训质量参差不齐、缺乏岗位导向等问题，难以有效承接岗位转型所需。因此，“十五五”时期，需要发挥有效市场的人力资源配置作用，通过深化教育改革、技能培训进一步优化人力资本供给来促进充分就业。

其次是技术变革驱动的就业替代。以人工智能为代表的颠覆性技术对就业的冲击影响通常会被归纳为就业创造效应与就业替代效应[25]，即技术可能大规模替代程序化、常规化技能岗位，同时创造出全新的技术岗位。然而，技术替代与岗位创造所对应的劳动力群体在技能结构和适应能力上存在巨大差异。正如前文所述，技术迭代导致劳动力需求减少，从而造成了技术性失业。此外， 这一结构性矛盾，在少子化、老龄化和区域人口增减分化趋势日益明显的背景下愈加复杂。随着劳动年龄人口持续减少，劳动力供给趋紧与用人成本上升已成中长期趋势。当前，国家正在深入实施“人工智能+”行动，更需要因势利导推动人工智能及其赋能的技术发展服务于就业优先战略，通过增强就业创造效应与减缓就业替代效应来促进高质量充分就业[26]。在“十五五”时期，更需充分发挥有为政府的政策引导作用，调适技术变革带来的“双刃剑”效应。

（二）增进就业质量平衡性，提升总体就业质量

就业质量，既包含收入水平、工作稳定性、社会保障、工作和生活平衡度等客观标准，也包括工作的体面程度、工作的满意程度等主观标准[27]，这是比就业充分性更难衡量的就业维度，也是更难实现的就业维度。从整体来看， “十四五”时期我国就业质量总体有所提高，但“十五五”时期就业质量发展不平衡问题将更加凸显，不同区域、行业、群体之间就业质量差异较大。

首先，正规就业与非正规就业之间的“质量鸿沟”突出。一方面，正规从业者通常集中于机关事业单位、大型国企或外资企业，在薪酬福利、社会保障、职业发展、劳动保护等方面均有较高保障。而非正规从业者如个体经营者、小微企业员工、灵活就业人员，则普遍存在收入不高、保障缺失、劳动条件不稳

等问题。2024年城镇非私营单位就业人员平均年工资为124110元，而私营单位仅为69476元，两者相差近1.8倍。同时，两者社会保险覆盖方面也存在明显落差，参加职工养老保险的为5.3亿人，但失业保险仅2.5亿，工伤保险为3亿人， 反映出大量非正规从业者游离在基本保障之外。特别是现行《工伤保险条例》规定，未签订劳动合同的非正规就业人员不能参保。这种二元分割结构固化了劳动力市场的身份差异，不仅影响了广大劳动者的获得感、幸福感和安全感， 也抑制了消费潜力和人力资本积累，从长远看，更会削弱经济的韧性和内生动力。因此，推进就业质量的平衡发展，弥合部门间的巨大鸿沟，是“十五五” 时期提升总体就业质量、实现包容性增长所必须啃下的“硬骨头”。

另一方面，新就业形态劳动者的权益保障是就业质量提升中的关键难点。当前全国灵活就业人员已超2亿人[28]，虽然平台经济为稳就业提供了新空间， 但由于劳动关系认定模糊，劳动者普遍面临工时长、收入不稳定、社保覆盖不足等问题。如外卖骑手、网约车司机等群体多未纳入工伤保险体系，直播、电商从业者就业不稳定、职业风险高，缺乏系统性职业支持。这些问题的根源主要在于现有社会保障体系建立在工业社会的劳动关系基础上，难以覆盖新就业形态群体。因此，“十五五”时期，需要补上制度短板、织牢稳就业保民生的保障网，尤其是加强非正规就业部门的劳动权益保护和社会保障，以提升总体就业质量。

其次，中小微企业吸纳就业的稳岗能力面临多重制约。中小微企业贡献了80%以上的城镇就业岗位，但由于利润空间小、抗风险能力弱，往往难以为员工提供高薪和完善福利，导致人才留存率低、用工流动性大[29]。一些企业存在加班多、假期少、待遇低的问题，甚至发生拖欠工资等侵权行为，进一步削弱了中小微企业对劳动力的吸引力和就业岗位的稳定性，致使其容易在就业质量低、员工流动性高、企业发展不稳之间形成恶性循环。尽管政府已出台社保减免、稳岗返还、融资支持等政策措施，但中小微企业提高就业质量仍需时间与制度支撑。因此，“十五五”时期必须发挥中小微企业“稳岗扩岗”的基础性作用，通过强化政策保障、优化营商环境和提升民营企业自身吸纳就业的能力， 夯实就业的基本盘。

（三）将以高校毕业生为代表的青年就业问题作为重中之重，确保重点群体就业稳定

青年兴则国家兴，青年强则国家强。“十五五”时期，高校毕业生等青年

群体的就业问题应当作为就业工作的重中之重。这一群体规模庞大、期望较高、社会关注度强，其就业状况直接影响当前经济运行，更关乎人力资本红利释放。确保青年群体实现稳定就业，是促进高质量充分就业必须攻克的焦点难点问题。

从国际比较看，青年就业不稳定且失业率较高是一个全球性、复杂性、长期性问题。根据国际劳工组织数据库，2024年全球青年失业率总体水平约为12.6%，而2024我国年青年失业率平均值约为15.8%，高于全球平均值但接近全球中高收入国家的平均水平15.7%[30]。从趋势看（见图1），当前全国城镇16

—24岁青年失业率始终处于高位波动区间，并在2024年毕业季一度攀升至18%以上。其长期高于25-29岁劳动者失业率且两者差距有进一步扩大的风险，这一矛盾在“十五五”时期仍将延续并可能加剧。因此，在全球范围内，青年就业稳定性普遍不足，我国青年就业形势的复杂性和长期性更不容低估。

解决青年就业问题之所以极为重要还在于其显著的负外部性。一方面，“首岗”问题至关紧要。毕业生尽快获得第一份合适的工作，直接影响其职业生涯起点和长期发展。毕业后长期失业或频繁更换短期工作会造成技能贬值和信心受挫，也将削弱未来的就业能力与收入预期。另一方面，青年群体就业事关社会稳定。青年失业高企可能引发一系列社会问题，包括延迟消费、家庭负担、心理健康等。如果受过良好教育的青年长期无法就业，其对社会的信任和满意度也会下降，不利于社会健康和谐发展。因此，“十五五”时期，应多措并举稳定和扩大青年就业规模，促进青年从学校到职场的平稳过渡。

同时，也要统筹农民工、退役军人、残疾人、脱贫家庭子女、零就业家庭等重点群体就业。新生代农民工虽然受教育水平提高，但技能不足、城市公共服务不均等限制了他们的就业稳定；老一代农民工则面临年龄增长与技能退化的困境，就业稳定性差，抗风险能力弱。大龄劳动者在产业调整中最易被淘汰， 再就业难度大，残疾人、长期失业人员等更需兜底帮扶。只有统筹兼顾，以高校毕业生为代表的青年就业与其他重点群体的就业并重，确保重点群体就业稳定，才能为“十五五”时期促进高质量充分就业和推动全体人民共同富裕奠定基础。

四、“十五五”时期促进高质量充分就业的政策建议

中国式现代化，民生为大。“十五五”时期是我国向基本实现社会主义现代化目标迈进的关键阶段，就业作为最基本和最大的民生，应将其置于更加重要的位置。面向“十五五”，我国就业形势总体保持韧性，但仍面临总量与结

构性矛盾并存、扩容与提质协同等多重任务，需要延续“十四五”时期就业优先的政策取向，同时在目标设定、路径选择上应更为积极。为此，建议聚焦以下“五个统筹”系统发力，进一步促进高质量充分就业。

（一）统筹就业数量与就业质量的关系

实现充分就业和提高就业质量是高质量充分就业的两大支柱，二者相互依存、不可偏废。“充分就业”强调的是就业机会的广泛可及性，“高质量就业” 则关注岗位的稳定性、薪酬水平、职业发展与社会保障等维度。两者相辅相成， 须在政策设计中同步推进、协同发力。改革开放以来，面对庞大的新增劳动力供给和体制转轨压力，我国就业政策长期以扩大总量为首要目标，依托经济的高速增长吸纳亿万劳动力，成功化解了就业基本矛盾。进入新时代，随着人口红利减弱、就业形势阶段性转变以及劳动力结构深度调整，就业工作的重心由“总量优先”转向“数量与质量并重”。党的十八大提出“实现更高质量就业”， 党的十九大提出“实现更高质量和更充分就业”，党的二十大则进一步将“促进高质量充分就业”确立为新目标。当前我国城镇调查失业率保持在较低水平， 为就业质量提升提供了政策空间和操作余地。展望“十五五”时期，必须坚持就业优先战略，在继续扩大就业容量的同时，更加注重就业结构的优化与就业质量的提升。一方面，要以高质量发展推动就业增长，通过构建现代产业体系释放更多高附加值岗位；另一方面，应着力提升劳动生产率、完善就业保障体系、畅通职业发展通道，系统提升就业质量，使劳动者不仅“有岗可就”，更能“乐业安居”。

经济高质量发展是实现就业量质提升的根本依托。经济高质量发展能够创造更多技术含量高、附加值高的就业机会，并提高劳动生产率，为提高劳动报酬和福利水平提供支撑。首先，鼓励支持经济大省、大市“挑大梁”。依托其产业基础和经济体量，打造一批具有全国影响力的区域性就业中心和人才高地， 形成“以业兴城、以业聚人”的良性发展格局。其次，结合区域发展战略，发展特色优势产业，打造更多地市级层面的就业增长中心和高质量充分就业示范区。同时要认识到，在劳动生产率尚未充分提高的领域，若过快提高工资或社保标准，可能增加企业用工成本，反而抑制岗位供给。因此，就业质量的改善应遵循渐进原则，在不损害就业总量的前提下稳步推进。此外，实践表明，提高就业质量也能反过来促进就业数量增长。通过完善新就业形态从业人员的社保和权益保障，吸引更多劳动者加入新业态就业，从而扩大就业规模。“十五

五”时期，应继续统筹好就业规模扩张与质量提升，使就业质的有效提升和量的合理增长同步实现。同时要防范在提升就业质量过程中出现部门、区域、人群之间的质量不平衡现象，通过政策及时调节，确保就业质量改善惠及各行业、各地区和各类劳动者，避免因就业质量分化影响共同富裕目标的实现。

（二）统筹供给侧与需求侧的关系

统筹劳动力供给侧与产业需求侧，是破解结构性就业矛盾的关键所在。供给侧体现为劳动力的数量、素质与结构，主要取决于教育、培训与人力资本投资；需求侧体现为岗位创造能力，依赖于产业结构、经济形态与增长方式。当前我国就业的主要矛盾已从总量压力转向供需错配。一方面，劳动力供给端存在专业设置与产业发展脱节、高校教育与岗位要求错位等问题；另一方面，部分行业岗位吸纳能力不足，“有活没人干”与“有人没活干”并存。为破解这一矛盾，仅靠单侧发力难以破题，必须在“十五五”时期系统推进供给侧改革与需求侧优化“双轮驱动”，构建结构合理、动态平衡的人岗匹配机制。

从供给侧来看，“十五五”时期应统筹教育、培训与就业，实施更积极的“投资于人”战略。一方面，深化教育体制机制改革，提高教育对产业变革和技术进步的适应性。对高等教育而言，需完善学科专业设置的动态调整机制， 大幅增加理工农医等学科比例，前瞻布局人工智能、先进制造、数字经济、绿色经济等领域紧缺人才培养。对长期就业质量低、对接度差的专业应建立退出机制，提高教育资源配置效率。对职业教育而言，推动普通教育与职业教育融通发展，建立横贯学历教育与职业培训的能力认证体系，促进技能人才跨行业、跨岗位流动。强化行业企业在技能培训中的主体作用，支持“企业新型学徒制” “订单式培训”等模式。另一方面，健全终身职业培训体系，完善劳动力市场信息服务。聚焦产业升级中被替代或转型风险高的人群，特别是中高龄劳动者、传统制造业技工等，提供精准化的转岗培训和技能提升服务，通过统一信息平台提升供需匹配度，努力做到人岗相适、人尽其才。此外，政府需发挥“有为” 作用深入调研重点行业招工难的深层原因，因时因地制定补缺措施，既鼓励劳动者转变择业观念、合理流动，也引导企业改善用工条件、提升岗位吸引力。

从需求侧来看，提升经济增长的就业带动力，关键在于构建就业友好型发展方式。当前我国经济转向高质量发展新阶段，产业升级与就业吸纳之间关系更加复杂。一是将就业影响纳入经济决策考量。在制定产业政策、投资项目和区域发展规划时，增加就业影响评估这一环节，优先布局就业容量大、增长潜

力足的项目和产业，避免因产业结构调整产生过多失业。二是推动产业结构优化升级的同时注重提高就业吸纳能力。大力发展先进制造业、数字经济等新产业新业态，催生新的就业增长点；同时也要扶持劳动密集型产业提质增效，通过技术改造和产品升级稳住传统产业的就业容量。三是做大做强民生导向型服务业。扩大教育、养老、医疗、托育、社区服务等公共服务投入，引导就业容量大的生活性服务业提升其吸纳低技能、灵活就业人群的能力。四是充分利用区域协调发展机遇拓展就业空间。通过区域协同，引导产业和要素有序向中西部地区和基层延伸布局，支持有条件的地区创建高质量充分就业示范区。统筹乡村振兴与新型城镇化战略，在中小城市和县域发展更多就地就近的就业岗位， 缓解区域间就业不平衡问题。通过供给侧和需求侧双向发力，实现人力资源的有效开发和配置，促使劳动力供需在动态匹配中走向平衡。

（三）统筹重点群体就业与整体就业格局的关系

“十五五”时期，统筹推进重点群体就业与全体劳动者就业之间的协调关系，是增强就业稳定性的重要着力点。一方面，高校毕业生、农民工、脱贫人口、零就业家庭成员、长期失业人员等重点群体，具有规模庞大、风险集中、政策敏感等特征，其就业状况直接关系社会稳定与民生底线。另一方面，不能仅着眼于“兜底”，更要服务于全体劳动者的公平发展与职业成长，推动形成“重点带动、普惠覆盖、整体提升”的就业新格局。因此，“十五五”期间应通过分类施策强化重点群体支持政策，同时纳入普惠政策体系的整体架构中， 促进不同群体之间的机会均等与发展均衡。

突出抓好重点群体就业，是稳民生、保稳定、促公平的关键一环。应围绕重点群体的结构性特征与阶段性困难，实施更具针对性的支持政策。一是面向青年特别是高校毕业生，健全实习实践、职业指导等青年就业服务体系，推动高校教育与产业需求有效衔接，缓解初次就业难题。依托新兴产业拓展专业对口的多元发展通道，同时通过创业扶持、科研助理等岗位拓展减轻阶段性压力。二是稳定并提升农民工就业质量。继续巩固农民工转移就业成果，防止因失业返贫返乡。应增强农村本地就业吸纳能力，同时进一步推进农民工在城市的公共服务均等化、便利化。三是完善困难群体就业援助机制，对残疾人、脱贫人员等就业困难群体，健全就业援助长效机制，落实实名制动态管理和分类帮扶， 实现“零就业家庭”动态清零。同时，做好退役军人、妇女等群体就业的统筹服务，帮助他们融入就业市场。通过强化重点群体就业支持政策，既解决好这

些群体的民生问题，也稳住了就业的整体格局。

推动重点群体政策与普惠政策相协调，构建更具包容性的就业支持体系。就业政策不能陷入碎片化救济逻辑，而应形成“兜底与普惠并举、重点与一般兼顾”的系统性思维。一方面，将社区就业打造为吸纳重点群体的新增长极： 大力发展社区养老、托育、家政、物业、配送等生活性服务业，开发更多“家门口”的就业岗位。支持各地创建“就业友好型社区”，通过政府购买服务、提供创业补贴等方式，引导社会力量参与社区就业服务与岗位开发，帮助困难群体实现就近就地就业。另一方面，普惠性就业政策如劳动法治建设、社保扩面提质、就业歧视治理、职业发展支持等，是全体劳动者权益保障的制度性支柱。应持续推进全国统一规范的人力资源市场体系、提升公共就业服务效能、构建公平透明的职业发展机制，使不同群体在多样化就业市场中实现合理分工与机会平等。最终，在普惠政策框架下，对重点人群精准帮扶，形成全覆盖、分层次的就业服务网络，推动实现全体劳动者“能就业、就好业、稳就业”。

（四）统筹培育新动能与更新旧动能的关系

“十五五”时期是我国新旧动能加速转换的关键阶段。在构建现代化产业体系的进程中，需在培育新动能创造新岗位的同时，帮助传统产业更新旧动能平稳转型、多措并举稳岗扩岗，避免大规模结构性失业，筑牢高质量充分就业的基本盘。

加快发展新质生产力，培育就业新增长点。一是增强发展新质生产力、培育新动能的就业创造能力。支持数字经济、绿色经济、银发经济等领域扩大岗位规模，在工业互联网、人工智能、平台经济等场景下孵化新职业，催生新的就业增长点。为释放新兴产业的就业潜力，应推动产业布局向新质生产力集聚区倾斜，建立与之配套的人才流动机制、岗位预测机制和就业促进政策。同时， 应推进对新职业的标准制定与劳动权益保障制度建设，为新就业形态提供稳定预期。

推动传统产业转型升级，放大就业倍增效应。实现高质量充分就业，需要更新旧动能，推动传统产业优化升级，使其在提升效率的同时保持和扩大就业容量。一是提升传统产业的就业稳定性与适应性。对具备转型升级潜力的传统制造业，应引导其通过智能化、绿色化转型延长产业生命周期，同时加强存量劳动力的技能培训以适应技术迭代，实现“转型不减岗、升级稳就业”。二是因地制宜发展劳动密集型产业的先进业态。对于中西部地区和欠发达地区，适

宜发展农产品加工、乡村旅游、家政养老等本地化、就业容量大的产业，既满足当地就业需求，也为低技能劳动力提供就业渠道。通过政策引导，把更多就业岗位和增值收益留在农村和基层，防止区域间就业鸿沟扩大。

强化企业稳岗主体地位，稳住就业基本盘。支持各类企业特别是民营中小企业稳岗扩岗。民营经济主体数量占比超过96%，是就业岗位创造的主力军。要持续优化营商环境，减轻企业负担，通过财税、金融等政策帮助企业纾困解难， 增强其稳就业的信心和能力。同时发挥国有企业“就业压舱石”作用，带动上下游中小企业创造更多就业机会。总体而言，通过新旧动能转换同步发力，一方面大力培育新的就业增长点，另一方面平稳更新改造传统动能避免大规模失业，实现就业扩张与经济转型的良性互动。归根结底，就是贯彻落实习近平总书记所强调的“将质的有效提升和量的合理增长统一于高质量发展的全过程”， 既提升产业竞争力，又确保就业大局稳定。

（五）统筹就业促进政策与宏观政策的关系

就业不仅是民生问题，也是经济问题，必须提升到宏观政策层面统筹考量。习近平总书记要求各级政府“更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”。这就需要各领域政策以就业优先为导向，通过政策协同促进就业。面向“十五五”时期，面对经济增长动力转换、产业结构调整和外部环境不确定性增强，促进高质量充分就业必须统筹协调就业优先政策与其他宏观经济政策，构建就业友好型发展方式。

在政策协同层面，推动宏观政策发挥合力。党的二十届三中全会提出要“促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”。一方面，继续完善和落实就业政策本身，包括积极的就业扶持政策、职业培训政策、创业带动就业政策、就业援助政策等，健全就业公共服务体系和终身职业技能培训制度，提升劳动者就业能力与就业质量。另一方面，更加注重就业政策与其他宏观政策的协同。传统上，就业往往被视为经济增长的结果，而在经济高质量发展阶段， 就业应被置于经济政策制定的前提和约束条件之中。在财政政策上，加大民生领域投入，支持就业补贴、职业培训、公共就业服务能力建设等；在货币和金融政策上，引导金融机构加大对小微企业、创业创新的信贷支持，间接稳住就业；在产业政策上，优先发展就业容量大的产业，严格评估高技术替代劳动的项目对就业的影响，在必要时设置就业缓冲措施。同时，区域政策也要考虑就

业协同，促进东、中、西部错位发展，实现区域间劳动力资源的有效配置。通过将就业指标纳入宏观决策评估范畴，确保各项政策“同向发力”，避免出现某项政策促进经济却不利就业的背离情形，真正构建起就业友好型的发展方式。

在机制改革方面，完善就业促进机制。目前影响就业质量与就业公平的结构性因素，如城乡分割、身份限制、社会保障碎片化等问题，严重制约就业政策与宏观政策的统筹协调。“十五五”时期，应健全高质量充分就业促进机制， 形成政府、企业、社会多方协同的就业格局。首先是继续深化就业领域的“放管服”改革，充分发挥有效市场在人力资源配置中的决定性作用，同时更好发挥有为政府在规划引导和公共服务上的作用。应加快推进户籍制度改革、人才流动机制优化和公共就业服务均等化建设，打破劳动力要素流动壁垒。建立统一规范、开放有序的人力资源市场，使劳动力在不同区域、不同所有制企业间流动无障碍，消除身份、性别、户籍等就业歧视，保障劳动者平等就业权利。其次是完善就业公共服务和社会保障体系。健全城乡一体、覆盖全民的公共就业服务网络，提高基层就业服务能力，运用人工智能等新一代技术提升人岗信息匹配效率。同时，加快社会保障制度改革，扩大失业保险和工伤保险的覆盖范围，完善灵活就业人员参保政策和社保转移接续政策，解除劳动者流动就业的后顾之忧。总而言之，构建就业友好型发展方式，是实现发展与就业双赢的战略路径。“十五五”时期应以政策统筹协调为抓手，机制改革为支撑，推动形成就业优先型经济社会发展格局，为实现中国式现代化提供坚实的就业基础和民生支撑。

“十五五”时期农业经济发展的战略重点、关键制约与应对策略

罗千峰

“十五五”时期是中国迈向农业强国、全面推进乡村振兴的关键阶段，赋予了农业经济发展新的时代内涵与战略要求。当前，中国农业经济正处在转型升级的重要节点，既迎来培育新质生产力、优化产业体系的历史机遇，也面临资源要素趋紧、生态环境承压、国际市场波动加剧等多重挑战。在此背景下， 破解关键制约、推动农业经济高质量发展，已成为新时代农业现代化建设的核心议题。本文立足于“十五五”时期农业经济发展的现实基础，系统梳理战略重点，剖析关键制约，并据此提出应对策略，以期为构建中国特色农业现代化路径提供理论参考。

一、“十五五”时期农业经济发展现实基础

“十四五”时期，中国农业经济发展取得历史性成就，供给保障能力持续增强，产业结构优化升级步伐明显加快，科技创新驱动作用持续增强，农业综合生产能力和竞争力显著提升，不仅夯实了农业现代化的物质基础，也为“十五五”时期全面推进农业农村现代化、加快建设农业强国创造了有利条件。

（一）农业供给保障能力全面提升“十四五”时期，中国农业供给保障体系建设成效显著，粮食及其他重要农产品生产能

力稳步增强，现代农业基础设施日趋完善，有力支撑了农业高质量发展。首先，粮食生产能力稳步提升。在强农惠农政策持续发力、主体责任全面落实、生产条件显著改善等条件支持下，全国粮食播种面积实现连续五年增长，2024 年达119319千公顷，同比增长0.3%；粮食总产量70650万吨，同比增长1.6%（见图1），为经济社会发展提供了有力支撑。其次，畜产品等重要农产品生产能力也实现显著提升，生猪产能稳步调整，牛羊生产基本稳定，家禽业发展态势良好，2024年全国猪牛羊禽肉总产量达9663万吨，同比增长0.2%；禽蛋产量超过3500万吨，增长0.7%；牛奶产量达4079万吨，有效满足了居民日益增长的多元化食品消费需求（见图2）。并且，畜牧业产业素质持续提升，规模化养殖率达73%，畜禽粪污综合利用率超过79%①。在建设农业强国战略和大食物观指引下， 畜牧产业转型升级步伐加快，绿色发展深入推进，动物防疫体系更加健全，为“十五五”时期实现畜产品供给安全保障和乡村产业振兴构筑了坚实基础。最后，农业基础设施建设取得快速发展。高标准农田建设成果显著，截至2024年

底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，构建完善各类田间灌排渠道1000多万公里②，农田水利基础设施网络体系不断健全，有效提升了耕地质量和农业抗灾能力。同时，农业机械化水平加速提升（见图3），2024年农作物耕种收综合机械化率突破75%③，先进农机装备广泛应用于生产全过程，显著提高了农业生产效率和资源利用率。此外，现代农业物流体系建设取得重大突破，截至2024 年第三季度，全国建成33.78万个“一点多能、一站多用”的村级寄递物流综合服务站④，农产品冷链物流设施网络加速完善，粮食仓储物流设施实现智能化升级，农业防灾减灾基础设施全面强化，增强了农业综合生产能力和供给保障韧性。

（二）农业产业结构深度优化

“十四五”时期，中国农业产业结构调整取得重大突破，从产业内部结构调整、区域空间布局优化到产品结构升级实现全方位转型，形成了更具竞争力、更可持续的现代农业产业结构体系，为农业高质量发展和乡村全面振兴奠定了坚实产业基础。一是产业内部结构更趋合理，第一、第二、第三产业融合度显著提高。农业内部结构更加优化，实现以种植业为主向农林牧渔业全面发展的现代农业转变⑤，农产品加工业发展迅猛，农产品精深加工比重持续提升，有效推动农业产值结构向加工增值环节转移，产业链价值持续提升，产业内生动力显著增强。全国规模以上农产品加工企业营业收入预计超过18万亿元⑥，农产品加工转化率显著提高。同时，休闲农业与乡村旅游等第三产业蓬勃发展， 2023年末全国开展休闲农业和乡村旅游接待的村占比为14.7%，年接待游客超过

30亿人次[1]，农业服务业态在农业产业结构中的占比不断提升。二是产业空间布局结构更加优化，区域特色优势产业集群建设不断提升。现代乡村产业体系构建过程中，各地区根据资源禀赋形成差异化发展格局，布局国家农村产业融合发展示范园和国家现代农业产业园，培育形成一系列全产业链产值超百亿元的特色产业集群⑦，建设完善特色农产品标准化生产、加工和仓储物流基地网络，推动食品保鲜、冷链物流、精深加工等领域实现快速发展，区域特色农业比较优势得到充分发挥。农业产业在空间布局上趋于集约化、专业化、规模化， 有效地促进了资源要素向优势区域集中，产业区域结构布局更加科学合理。三是产品结构向高品质、高附加值环节升级。绿色、有机、名特优新和地理标志农产品在农产品总量中的比重持续提升，截至2025年第一季度，认证

登记的绿色、有机、名特优新和地理标志等“三品一标”农产品达到8.4万

个⑧。农业产品结构从满足基本需求向满足多样化、差异化、高品质需求转变， 优质农产品供给比例明显提高，农产品结构与消费市场需求结构匹配度增强， 实现了从数量增长导向向质量效益导向的转变。

（三）农业科技创新动能持续增强

中国农业科技创新能力实现较大进步，农业科技进步贡献率超过63%，农业科技创新整体迈进世界第一方阵⑨，科技对农业发展的引领作用日益凸显，为农业高质量发展提供了强大动力支撑。一是种业创新成果突出。国家种业振兴行动全面推进，突破了一批育种关键核心技术，种业创新攻关实现重要突破， 自主选育品种市场占有率显著提升。目前，中国农作物良种覆盖率超过96%，种业自主创新能力明显增强，已自主培育的肉牛品种华西牛等新品种加快应用； 并且初步培育出一批耐盐碱水稻、小麦品种和短生育期冬油菜品种，审定推出了一批优质绿色水稻、耐密宜机收玉米、优质短季棉和高油高产大豆等品种⑩。与此同时，国家级育制种基地建设加速推进，甘肃玉米、四川水稻、黑龙江大豆、海南南繁四大国家级育制种基地建设扎实推进，由216个农作物制种基地县、330个畜禽核心育种场和101家水产原良种场组成的良种繁育“国家队”基本形成，国家级基地供种保障能力达75%以上11，核心种源自给率持续提高，为保障国家种业安全奠定了坚实基础。二是农业科技创新体系不断完善。企业科技创新主体地位得到强化，构建了以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的农业科技创新体系，农业科技成果转化率不断攀升。农业科研投入持续增加， 农业科技创新环境显著改善，农业科技人才队伍不断壮大，为“十五五”时期农业科技自立自强创造了有利条件。三是数字农业建设方面取得重大进展。全国建设了一批数字农业试点示范基地，智慧农业示范园正加速建设，农业物联网、大数据、人工智能等技术在农业生产中的应用范围不断扩大，尤其是农业遥感监测、精准作业、智能灌溉等技术应用成效显著，农业生产精准化、智能化水平明显提升。

二、“十五五”时期农业经济发展战略重点

基于“十四五”时期奠定的坚实基础，面对国内外复杂多变的经济环境和农业强国建设的战略任务，“十五五”时期中国农业经济发展应聚焦四个战略重点维度。一是培育农业新质生产力。作为转变农业发展方式的有效途径，需要强化科技创新引领，深化数字技术应用，推广绿色生产模式，推动农业从要素投入驱动向创新驱动转变，增强发展内生动力。二是优化农业空间布局。在

资源环境约束日益趋紧的背景下，必须统筹生产力空间配置，积极发展立体农业，延伸拓展产业链条，有效缓解资源环境压力，开辟农业发展新领域。三是提升综合效能水平。要实现从规模扩张向质效协同的根本转变，就要协调推进劳动生产率、资源配置效率和生态效益提升，加快农业发展模式转型。四是创新经营组织体系。组织变革是现代农业发展的关键支撑，需要壮大新型职业农民队伍，培育多元化经营主体，完善社会化服务网络，健全现代农业经营制度框架。上述四个战略重点相互融合、协同发力，构成推动农业高质量发展的有机整体，为“十五五”农业现代化进程提供坚实支撑。

（一）培育和发展农业新质生产力，加快农业高质量发展转型升级

在国际竞争加剧、资源环境约束趋紧、新科技革命深入推进的背景下，破解产业发展瓶颈、培育产业新动能已成为中国农业发展的关键战略任务[2-3]。新质生产力能有效拓展农业生产功能，引领现代化大农业发展，其核心是科技创新，表现为新质生产要素持续投入和新质产业不断发展，并深刻重塑传统产业组织形态与整体结构[4-5]。推动中国农业从传统要素驱动向新质生产力引领的高质量发展转型是“十五五”时期的战略任务，需要多维度协同推进。

第一，强化科技创新，构建农业现代化战略支撑体系。中国农业正经历从传统模式向现代化转变的重要阶段，对技术装备升级、工艺流程优化、生产方式创新的需求日益强烈[6]。顺应这一趋势，“十五五”时期应强化创新在农业现代化中的核心地位，系统推进农业关键核心技术攻关，重点突破种业、智能农机、绿色投入品等关键领域技术制约。同时，构建以企业为主体、市场为导向的科技创新体系，促进产学研深度融合，构建多行业、多领域密切相连的创新网络[7]，推动农业科技自立自强，为农业高质量发展提供持久动力。

第二，促进数字技术与农业深度融合，推动农业全产业链变革。“十五五” 时期，要促进物联网、大数据、人工智能等数字技术与农业全产业链深度融合， 构建数据资源体系，发展智慧农业与精准农业，通过生产智能化、经营网络化、管理数据化、服务在线化的全面赋能，推动农业生产经营管理方式变革，提升农业生产效率与质量效益[8]。

第三，促进农业绿色低碳发展，培育可持续发展新优势。通过提升生态供给能力、促进产业结构优化、强化资源集约利用、注重碳减排与固碳增汇，推广低碳农业技术模式，发展循环农业和生态农业[9]，构建资源节约型、环境友好型可持续发展体系，加强农业碳汇能力建设与交易机制探索，实现从种植端

到消费端的全链条生态健康，使绿色低碳成为农业高质量发展的战略支点。

（二）优化农业布局结构，拓展农业发展空间

拓展农业发展空间既是优化农业资源配置的必然要求，也是培育农业经济增长点的战略选择。“十五五”时期，中国农业发展必须突破传统空间局限， 实现多维度拓展，构建更加优化、更具活力、更有韧性的农业空间体系。

首先，强化区域优势引导，基于资源禀赋构建农业空间新格局。中国农业多样化的地域特征决定了必须实施差异化的区域发展战略，充分发挥比较优势。基于全国农业资源禀赋差异和区域比较优势，优化耕地资源配置，做到宜粮则粮、宜经则经、宜林则林、宜牧则牧[10]，推进农业生产力布局与资源环境承载能力相匹配，提升空间资源利用效率，从而形成布局合理、优势互补、特色鲜明的农业发展新格局。

其次，优化农业功能分区，提升空间资源综合效能。农业功能空间优化是提升农业生产效率和拓展发展潜力的关键路径。一方面，通过统筹粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区建设，强化粮食主产区生产能力， 支持特色农产品优势区差异化发展，同时加强都市农业和设施农业建设，构建城郊绿色农产品供应基地，实现农业资源的高效配置。另一方面，通过大力发展设施农业和立体农业，实行立体开发与复合种养，推广工厂化育苗、立体栽培、水肥一体化等先进技术，发展立体种植模式，促进农业向集约、高效、生态、立体方向转型[11]，显著提升单位空间产出效率和土地资源综合利用水平。

最后，挖掘农业多元功能，促进产业融合拓展。产业链拓展是农业发展空间突破的重要维度，通过产业链条的立体化延伸实现价值最大化。在横向维度， 要挖掘农业多功能属性，结合自然资源和特色农业开发乡村旅游等新业态；在纵向维度，要促进产业链延伸，构建从研发、生产、加工、流通协同发展的有机整体，促进农业经济多元化发展[12]。促进产业融合尤其要推动农产品加工业向园区化、集群化发展，培育农产品加工强县和加工集聚区，并通过发展休闲农业、观光农业、创意农业和农村电商等新业态，促进农业与旅游、文化、健康等产业深度融合，加快实现农村经济从传统单一向多元化、高价值转型发展。

（三）提升农业综合效能，实现质量效益协同增长

农业发展绩效的全面提升成为衡量农业现代化成就的关键标准，不仅涵盖传统的经济指标，还延伸至资源利用效率、生态环境改善与社会福祉提升等多

维度，共同构成农业高质量发展的综合性评价体系，因此“十五五”时期农业发展要实现从规模扩张向质量效益并重的战略转型。

第一，提升劳动生产率，激发农业现代化的核心动力。资源和要素的动员与配置是经济发展的核心，提升农业资源配置效率，尤其是提高劳动生产率， 是农业现代化的必然要求[13]。要推广先进适用农机具，优化农业生产技术装备体系，同时提升农业从业人员素质结构，培育高素质农业生产经营主体，健全现代农业人才培养与激励机制，实现农业劳动强度显著降低与单位劳动投入产出效率大幅提升，逐步缩小农业与第二、第三产业劳动生产率差距，促进生产要素在产业间和区域间的优化配置与高效流动。

第二，促进资源高效利用，构建农业可持续发展新格局。农业资源利用效率是实现可持续发展的基石，需要从资源节约和循环利用两个维度协同推进。在资源节约层面，应优化农业生产要素投入结构，推行精准农业技术体系，实施科学配方施肥、精量施药、精细灌溉、精准饲喂等技术规范，建立水肥一体化管理模式，降低单位产出的水资源、耕地、化肥、农药等要素消耗强度；在循环利用维度，要构建农业废弃物资源化利用体系，推进畜禽粪污、秸秆、农膜等农业废弃物的收集与梯次利用，发展种养结合、农牧循环的生态农业模式， 建设农业生产废弃物区域化处理中心和资源化利用产业链。通过农业投入品减量化、生产过程清洁化、废弃物资源化、产业链循环化的系统工程，实现从资源高消耗向高效集约型农业发展模式的根本转变，为农业长期可持续发展奠定坚实的基础。

第三，构建共享发展成果的长效机制，提升农民福祉。农民福祉提升是农业发展绩效的重要检验标准，体现了农业发展的人本价值取向。要通过产业发展带动就业增收、完善农业补贴政策、健全农民收入保障机制等措施，推动农民合理分享产业链增值收益，加快发展农村富民产业等多元路径，促进农民工资性收入、经营性收入和财产性收入协同增长，实现农民收入增长与国民经济同步发展，逐步缩小城乡居民收入差距，使农民真正成为农业现代化的参与者、贡献者和受益者。

（四）创新农业经营组织体系，构建多元协同发展格局

农业组织创新是推动农业高质量发展的重要载体和制度保障，“十五五” 时期要创新现代农业经营组织体系，构建多元主体协同发展新格局。适应农业现代化要求的新型农业经营体系，既要尊重小农户家庭经营的基础性地位，又

要适应现代农业发展规模化、专业化、社会化的趋势，构建多元化、多层次的农业经营组织体系。

一是培育职业农民队伍，夯实农业人才基础。在跻身农业强国行列之前， 实现农业劳动力数量精简与质量提升的双重转变是农业现代化的必由之路，从“农民”到“职业农民”的转变是中国提高农业竞争力和建设农业强国的关键[14]。要实施新型职业农民培育工程，建立健全职业农民培育制度，同时完善职业农民认定管理制度，加强职业农民教育培训，提高职业农民专业技能和经营管理水平。并且，健全职业农民扶持政策，完善职业农民社会保障体系，提高职业农民职业荣誉感和社会地位，吸引更多优秀人才从事现代农业，为农业现代化提供人才支撑。

二是发展壮大新型农业经营主体，提升现代农业经营水平。要推动多类型、多层次新型农业经营主体协同发展，深入开展合作社示范社、示范性家庭农场、农业产业化重点龙头企业的认定培育，健全认定标准和管理制度，提高规范化运营水平；促进新型经营主体“提质增效”和壮大发展，更好发挥其生产经营引领和小农户增收带动双重功能[15]，强化组织化程度和服务能力，与农户建立稳固利益联结机制，构建风险共担、利益共享的产业化联合体。

三是完善农业社会化服务体系，促进小农户与现代农业有机衔接。农业社会化服务是促进小农户与现代农业有机衔接的关键环节，在市场环境下，中国农业组织形态经历了以降低生产成本为目的的横向联合和以降低交易成本为目的的纵向联合的双重演进，未来的农业组织将经历以社会化服务供给为驱动的横向规模化、纵向产业化的交织发展过程[16]。要全面推动农业社会化服务组织专业化、规模化、网络化发展，支持多元主体开展覆盖产前、产中、产后全过程的农业生产性服务，培育专业化服务组织和服务联合体；同时完善服务组织政策扶持体系，健全服务标准和质量评价机制，推动形成横向规模化、纵向产业化交织发展的现代农业服务体系，实现小农户与现代农业的有效衔接。

三、“十五五”时期农业经济发展的关键制约

在明确发展基础和战略重点的前提下，需要进一步审视“十五五”时期农业经济高质量发展的约束条件。人力资本方面，农业人才数量不足与专业人才结构性短缺问题并存；资源环境层面，农业资源要素约束刚性趋紧，面源污染负荷加重，气候变化对生态承载力构成严峻考验；科技创新领域方面，核心种源、智能装备等关键技术自主可控程度偏低，科技成果转化应用效率有待提升；

国际竞争方面，全球农产品贸易波动加剧，外部环境不确定性持续冲击产业链稳定。

（一）农业人才数量持续减少，专业人才结构失衡

“十五五”时期，农业劳动力持续流失与高素质人才严重短缺的双重挑战， 将成为制约农业现代化进程的“瓶颈”。

第一，农业劳动力加速流向非农产业，导致农村劳动力总量持续下降。城乡发展不平衡引发的人才流失现象日益严重，城市凭借高薪就业和优质公共服务形成强大虹吸效应，使大量农村青年放弃返乡；与此同时，乡村发展条件相对滞后，缺乏吸引力，致使农村青壮年持续外流[17]。由此带来的直接后果是农业劳动力不仅总量减少，而且老龄化程度加深，青壮年比例持续下滑，农业生产活力与创新潜力受损，“谁来种地”的问题已成为中国农业现代化道路上面临的挑战[18]，影响农业经济健康稳定发展。

第二，现代农业发展急需的高素质专业人才严重匮乏。农业科技研发与推广应用人才短缺问题日益凸显，科技型、经营型和管理型农业人才供需缺口不断扩大，特别是农业科技创新、数字农业和现代农业企业经营管理等领域的紧缺人才供给严重不足，难以支撑农业高质量发展需求。随着农业产业加速转型升级，大量农民因人力资本积累不足，出现低技能劳动力相对过剩与高技能人才严重短缺并存的结构性失衡局面[17]。

第三，小农户适应现代农业发展的能力短板突出。在小农户基础上推进农业现代化是中国特色发展道路的核心特征，小农户的兼业化、粗放化和细碎化经营特点与现代农业生产方式形成明显落差。作为中国农业的主体，小农户地位是中国土地制度、渐进式城镇化和共同富裕目标共同作用的结果，但当前小农户普遍面临知识技能欠缺、资金不足、抗风险能力弱等多重制约，对新技术、新模式的接受和应用能力有限[19]。如何有效将大量小农户融入现代农业产业体系，成为建设农业强国必须突破的关键难题。

（二）农业资源要素刚性约束加剧，生态环境负荷持续加剧

随着经济社会快速发展和农业生产方式转型，资源约束趋紧、环境压力加大与气候变化影响加剧的多重挑战日益突出，成为制约农业可持续发展的关键因素。

一是农业基础生产要素供给日趋紧张。一方面，耕地资源面临数量少与质量差双重挑战。城镇化与工业化快速推进给有限的耕地资源带来巨大压力，同

时畜禽养殖规模化发展使耕地同时承担生产与环境消纳的双重功能，耕地负荷较大。并且，长期过度开发导致土壤酸化、盐碱化、板结化问题普遍存在，耕地质量显著下降。在当前耕地面积外延难以扩展、粮食单产提升遭遇技术周期瓶颈的背景下，提高耕地集约利用程度成为增加农业产量的必由之路[20]。与此同时，乡村人口流失引发“空心化”“老弱化”现象，导致土地资源利用效率低下、耕地撂荒增多等一系列问题[21]，进一步削弱了农业生产能力。另一方面，水资源约束进一步凸显。中国水资源时空分布严重不均，北方农业主产区普遍缺水，加之农田灌溉水有效利用率与国际先进水平存在较大差距，传统粗放灌溉方式造成大量水资源浪费。更为严重的是，部分地区将未经达标处理的污水直接灌溉农田，表面上提高了水资源利用率，实则造成粮食重金属超标和产地生态安全隐患[22]。

二是农业绿色低碳转型面临严峻挑战。长期以来，化肥农药过量使用、畜禽养殖废弃物不当处理、农膜残留和秸秆焚烧等粗放式生产方式导致的面源污染问题日益严重，但由于污染源分散、监测难度大、治理成本高等特点，防治效果有限。尤其在“双碳”目标约束下，农业作为重要排放源面临转型压力， 化肥施用、畜禽养殖和农业机械化能源消耗等环节都贡献了大量温室气体排放。中国仍处于农业生产规模扩大与集约化提升的关键阶段，如何协调减排降碳与保障粮食安全的关系，平衡生态保护与农业生产的矛盾，成为“十五五”时期农业绿色发展必须破解的难题。

三是气候变化增加了农业发展的不确定性与风险。全球气候系统的持续变化已成为当前农业发展面临的重大挑战，且未来气候变化呈加剧趋势，对农业可持续发展形成多维冲击[9]。气候变化扰乱了传统农业生产周期，改变了农作物适宜种植区域分布，增加了病虫害暴发风险，加剧了农业生产系统的脆弱性和波动性，对国家粮食安全保障体系构成新的威胁；并且气候变化引发的干旱、洪涝等极端气象灾害进一步加剧了水土资源压力，部分地区为应对干旱而过度开采地下水，导致地面沉降、土壤盐碱化等次生生态问题，严重威胁农业可持续生产能力和区域生态安全，使农业生产在资源环境双重约束下面临更加严峻的挑战。

（三）核心技术自主可控不足，科技成果转化应用效率偏低

中国农业科技创新能力滞后于现代农业发展需求，在关键核心技术、成果转化应用和智能化发展等方面的短板日益凸显，成为制约农业现代化进程的重

要因素。

一方面，农业关键核心技术自主可控水平有待提高，部分领域“卡脖子” 问题亟待突破。作物育种方面，尽管国家实施《种业振兴行动方案》，但中国作物育种技术仍以传统育种和分子技术育种为主，与发达国家智慧育种体系相比存在明显差距，大豆等作物单产水平较低；畜禽种源领域呈现不均衡格局， 生猪种源自给率较高，但白羽肉鸡和部分肉牛品种仍高度依赖进口；高端农机制造短板尤为突出，智能农机控制系统、农用传感器、精密液压等关键零部件对外依赖度较高，不仅影响农业装备现代化进程，还威胁农业基础数据安全， 与国际先进水平存在明显差距[23]。

另一方面，农业科技创新体系与产业需求衔接不紧密，成果转化效率偏低。中国农业科研与生产实践之间存在一定距离，部分科技成果未能充分满足产业实际需求或难以实现实验室成果向生产力的转化。这在一定程度上与科技创新资源配置不够合理有关，需要针对基础研究、应用研究与技术开发不同特点进行分类化管理、评价，以提升科技成果的产业化转化水平。同时，产学研协同创新机制尚需完善，企业创新主体作用有待强化，科研院所与企业、农户之间的利益联结机制仍需加强，难以构建技术研发、成果转化和推广应用的良性生态系统，使众多具有潜力的先进技术难以转化为现实生产力，制约了农业全要素生产率的提升，进而影响整个农业产业的高质量发展进程。

（四）国际市场波动加剧，外部环境不确定性增加

国际农业治理体系正经历深刻变革，地缘政治冲突、贸易规则重构与气候变化等多重因素交织，使中国农业经济发展面临复杂的外部环境挑战。

首先，国际农产品市场波动加剧，威胁供应链安全与价格稳定。全球重要农产品价格频繁波动，主要出口国政策调整不断，加剧了市场不稳定性。以大豆、玉米等中国大宗进口农产品为例，价格波动幅度显著，对国内市场形成较大冲击。同时，地缘政治冲突和极端气候事件导致全球农产品供应链脆弱性增加，区域性粮食供应失衡问题凸显，通过产业和贸易联系间接影响中国农业经济发展稳定[24]。

其次，贸易保护主义明显抬头，国际贸易环境日趋复杂多变。当前地缘政治冲突持续发酵，主要经济体战略竞争加剧，国际贸易规则变化更加频繁且不可预测，对全球农产品贸易秩序和供应链稳定构成严重威胁[25]。部分国家强化农业保护政策，通过高额补贴、技术壁垒和绿色标准等手段限制农产品进口

或促进本国农产品出口，国际农产品市场竞争日益激烈。同时，区域贸易协定谈判进程复杂多变，双边、多边贸易规则不断调整，可能对中国农业贸易格局和竞争力带来新的挑战。

最后，全球农业产业链供应链加速重构，对中国农业国际合作与竞争格局产生深远影响。一方面，发达国家为降低供应链风险加速农业关键环节回流， 通过科技创新和政策支持重塑农业竞争优势；另一方面，诸多新兴经济体农业竞争力持续提升，特别是在劳动密集型农产品生产领域对中国形成竞争。与此同时，国际农业巨头通过并购重组不断强化产业垄断地位，掌控全球农业价值链的高端环节和关键技术，进一步提高了中国农业企业参与国际竞争的门槛。此外，全球农业产业链区域化、本地化趋势明显增强，地区内农业生产和贸易联系更为紧密，使中国农业融入全球价值链高端环节面临更大挑战，迫切需要中国加快提升农业国际竞争力和产业链现代化水平。

四、“十五五”时期农业经济发展策略

为应对人才队伍短板、资源环境约束、科技创新困境和国际贸易不确定性， “十五五”时期农业经济发展应系统构建应对挑战的政策体系，推动农业高质量发展，保障农业可持续发展，全面提升农业竞争力、创新力和抗风险能力。

（一）构建多层次人才培育体系，优化人力资源配置

人才资源是农业高质量发展的关键支撑，面对“十五五”时期农业现代化挑战，亟须实施人才优先发展战略，构建产业振兴、教育革新与制度创新协同的综合治理体系，有效破解劳动力外流、专业人才结构失衡和小农户适应能力不足等问题，为农业高质量发展提供人力资本支撑。

第一，构建梯度化产业生态，形成人才吸附效应。推动农业与第二、第三产业深度融合，培育具有持续造血功能的现代产业集群，发展生态农业、数字农业等新业态，拓展农业多功能价值链，增强对多元人才的吸引力。同时，完善产业人才需求清单动态管理机制，建立跨区域流动的技术服务团队，通过购买服务方式实现农技人才资源优化配置，完善梯次薪酬体系和职业发展通道， 破解农业技术人才“引不进”“留不住”的困境，提升农业产业对各类人才的集聚效应。

第二，构建多元协同教育体系，完善人才培养链条。针对农业专业人才供需结构失衡问题，以产业需求为导向，构建基础教育、职业教育、高等教育、终身教育完善的人才培养体系。一方面，深化农业高等教育改革，优化涉农学

科专业结构，强化智慧农业、生物育种、乡村规划等新兴交叉学科建设，培养引领型高层次人才。另一方面，提升农业职业教育适应性，推动职业院校与龙头企业、农业园区组建产教联合体，建立职业农民认证体系和技能等级评价制度，构建农业职业技能培训定制化课程体系，实现农村劳动力职业化、专业化和技能化发展，打通人才培养与产业需求的对接渠道。

第三，强化小农户发展能力，推动现代化转型。针对小农户转型困境和能力短板，重点构建包容的赋能体系。首先，完善全链条社会化服务体系，整合龙头企业、科研院所、金融机构等资源，提供覆盖生产、经营、金融等环节的专业化服务，增强小农户市场参与能力，并借助保险、期货、信贷组合工具强化农户风险应对能力。其次，构建分区域、分产业的社会化服务标准体系，实现服务供给与小农户能力需求的精准适配，弥补农户发展短板。最后，建立政府引导、多元主体协同的服务联合体运行机制，通过数字化平台实现服务资源动态配置与效能监测，确保小农户可持续获取技术溢出效应和产业链增值收益。

（二）强化资源集约利用，推进农业绿色低碳转型

面对农业资源要素刚性约束趋紧、生态环境负荷超载以及气候变化的多重压力，迫切需要构建资源节约、环境友好的现代农业发展新范式。“十五五” 时期要从资源集约利用、生态价值转化和气候韧性构建三个方面，推动农业强国建设迈向可持续发展轨道。

首先，构建全链条资源治理体系，强化要素集约利用。一方面，创新耕地保护利用机制，实施数量管控、质量提升、生态保护三位一体的耕地精细化管理，建立动态耕地质量监测体系，协同推进高标准农田建设与土地综合整治， 完善耕地生态补偿机制，激发农户保护耕地的内生动力。另一方面，优化水资源安全保障体系，完善区域调配、技术节水、价格调节的综合管理模式，推广智能节水技术，提升灌溉用水效率，同时强化水质标准体系建设与监测，构建水质安全追溯机制。

其次，强化农业面源污染治理，促进生态价值转化。首先，系统推进面源污染防控，在源头端建立精准施肥施药技术推广与投入品补贴体系，在过程端构建区域性种养循环模式，促进农业废弃物资源化利用，完善环境监测与责任追溯机制，从源头到末端形成全链条污染防控网络。其次，创新生态价值实现路径，建立科学规范的农业生态服务评估体系，精准量化碳汇固存、水源涵养等生态价值，同时整合绿色金融与生态补偿政策工具，设立专项基金，完善信

贷担保机制，有效降低绿色转型成本。

最后，构建气候韧性农业发展体系，增强农业应对气候变化的能力。从生产适应与风险防控等角度构建气候应对新体系，一方面，集中科研力量攻关培育耐旱、耐涝、耐高温等抗逆性作物新品种，提高农业生态系统应对极端气候的适应能力；另一方面，完善农业气象灾害监测预警网络和多层次保险保障体系，创新开发区域特色气候风险保险产品，完善政府引导、市场主导、农户参与的风险分担机制，全面增强农业应对气候变化的综合韧性。

（三）突破关键核心技术，完善科技成果转化机制

构建自主可控的农业科技创新体系和高效畅通的成果转化机制，突破制约农业发展的关键技术瓶颈，提高科技对农业增产增效的贡献率，为农业高质量发展提供强劲的科技动力。

第一，增强农业核心技术攻关能力，提升农业关键技术自主可控水平。构建多层级农业科技创新体系，整合涉农高校、科研院所和企业研发资源，加大对基础研究和应用基础研究的投入力度，针对种质创新、智能农机等关键领域实行定向攻关。同时，完善创新要素供给机制，加大财政投入强度，建立农业科技投入稳定增长机制。此外，要加强知识产权保护，完善科技激励机制，充分调动科研人员积极性，加快实现关键技术自主可控和高水平科技自立自强。

第二，构建高效科技成果转化体系。首先，完善产学研用协同创新机制， 构建以企业为主体、市场为导向、产业为依托的农业科技创新生态，通过精准的税收优惠、科研补贴和金融支持，激发企业创新活力，培育一批科技引领型农业龙头企业，打造多元主体协同参与的技术转化推广网络。其次，深化科技评价制度改革，建立基础研究、应用研究和技术开发的差异化评价体系，将成果转化成效和产业贡献度作为应用研究等核心评价指标，保障科研团队持续稳定的成果转化条件。最后，建立产业需求导向的项目遴选机制，引导科研力量聚焦产业发展技术难点，推动科技成果从实验室走向具体实践，形成问题牵引、技术支撑、成果转化、效益反哺的农业科技创新良性循环，为农业高质量发展提供持久动力。

（四）优化国际贸易布局，构建多元合作网络

面对国际市场波动加剧、贸易保护主义抬头和全球产业链重构的复杂形势， 要优化国际农产品贸易布局，深化多元化国际合作，增强中国农业发展韧性和安全性。

一是健全市场风险防控体系。构建以国内供给为主、适度进口为补充、产销高效衔接的农产品供应保障体系，同时全面完善国际农产品市场监测预警机制与重要农产品战略储备制度，积极发展农产品价格保险、期货交易等现代风险管理工具，提高对全球农产品市场波动的系统性研判和快速应对能力，实现农产品市场稳定的长效保障机制。

二是提升农产品国际竞争力。通过优化进出口结构、实施来源多元化战略和提升农产品品牌影响力，积极参与全球农业规则制定和标准化建设。同时， 建立健全贸易摩擦快速响应机制和技术性贸易措施应对体系，有效破解国际市场准入壁垒和绿色贸易限制，全面提升中国农产品在国际市场的综合竞争力， 推动形成更加公平合理的国际农产品贸易新秩序。

三是拓展农业国际合作深度。鼓励和引导涉农企业参与世界市场的竞争， 在资源互补性强的重点国家和区域建设高水平境外农业合作示范园区，统筹推动科技联合攻关与创新成果共享，完善农业对外投资全链条风险保障体系，支持龙头企业通过跨国并购、战略联盟等多元方式融入全球农业价值链高端环节， 深度参与国际农业产业分工与合作，构建互利共赢、安全可靠的全球农业合作网络和资源配置体系。

“十五五”时期上海创造高品质居住生活研究

中共上海市委党校上海发展研究院 潘文轩

更好的居住条件、更优的居住环境是人民群众的美好愿景。在即将步入“十五五”新征程之际，本文拟探讨“十五五”时期上海创造高品质生活的科学内涵、现实基础、形势目标和路径措施，以期为有关部门制定相关政策提供参考。

一、创造高品质居住生活的现实背景与科学内涵

进入新时代新发展阶段后，人民群众对居住生活品质越来越重视，高品质居住生活需求快速增长、不断升级。目前，学界与实务部门尚未对“高品质居住生活”的内涵有明确界定，有必要从理论层面对此作出科学阐释。

（一）创造高品质居住生活的现实背景

住房状况与居住环境直接关系到人民生活品质的高低。党和政府长期以来重视居民住房问题，努力改善居住条件，早在2007年，党的十七大就提出了“住有所居”的目标。结合当时的实际情况，住有所居的重点是解决城镇中低收入家庭的住房问题，特别是缓解低收入群体的住房困难与紧张局面。

进入新时代后，我国城镇居民的住房条件相比21世纪初有了明显的改善。人均住房面积在2012年底达到了32.9平方米，住房保障体系通过优化探索也已初步形成，低收入群体的住房困难得到了部分缓解。在住房短缺状况得到有效缓解后，随着经济社会发展与生活水平提高，人民群众对住房有了更高的要求， 城镇住房问题的主要矛盾逐渐从“有没有”转向“好不好”。新时代的住房发展越来越重视住房质量和人居环境，进入了品质提升与外延拓展阶段。

党的十九届五中全会、二十届三中全会均明确提出了“改善人民生活品质” 的要求，而提高居住生活品质、创造高品质居住生活，正是住房和居住领域改善人民生活品质的体现。人民群众对美好居住生活的持续追求，成为改善与提高居住生活品质的根本动因；创造高品质居住生活的出发点和落脚点，正是为了更好满足人民群众持续升级的居住需求。

（二）创造高品质居住生活的科学内涵

人类的居住需求有从低到高的不同层次，其中，最低层次的需求是满足栖身的基本需要，往上一层的是住房安全、空间适宜，当上述需求被满足后，就会对住宅的舒适性、区位条件、配套设施等提出要求，其后则是对公共服务、周边生态、邻里关系等方面的高层次需要。创造高品质居住生活，实际上是顺

应居住需求升级趋势，在基本居住需求总体得到满足的基础上，满足更高层次居住需要。

目前社会各界对“高品质居住生活”的内涵尚无详细阐述，可参考学界关于“住有宜居”、“美好居住生活”、“居住生活品质”“、居住现代化”等概念的解释。李建新等指出，住有宜居是从安全、舒适、机会、软环境等方面提供宜居条件。[1]周勃将美好居住生活的特点概括为丰富的居住产品、全面的居住保障、更好的居住感受。[2]刘东卫认为美好居住生活要从住宅质量、功能空间、室内性能、维护管理、配套设施、人居环境等方面衡量。[3]胡晶晶将居住现代化的要义理解为住房可得可负担、居住空间舒适、住房功能配套、室内设施齐备、住宅节能环保、住区环境优美、物业服务高效、生活配套完善、社区治理良好、通勤距离合适。

综合学界研究与实践做法，本文将高品质居住生活定义为“在住有所居基础上，住宅的综合品质达到较高水平，同时有完善的配套服务设施与良好的住区周边环境”。根据上述定义，高品质居住生活可分为高品质住房条件、高品质居住环境两个维度，这两个维度所包含的具体内容概括在表1中。

在高品质住房条件维度中，住房可得可负担指所有常住居民都能通过适当方式获得负担得起的住房，住房空间舒适主要指居住空间充足，住宅功能合理要求住宅的设计能较好满足居住者的品质生活需求，住宅安全耐久是指住宅保持较优的安全性能与耐久性能，住宅设施健全要求与房屋不可分割的各种附属设备齐备且运转良好，住宅绿色低碳的核心要义是住宅在建设与使用过程力求节能环保。在高品质居住环境维度中，物业管理完善要求物业为小区业主提供规范、优质的公共管理和服务，小区环境优美体现在清新的空气、美丽的景观和宜人的居住氛围，社区配套齐备表现为齐全、便捷的社区公共服务设施、商业设施、交通设施，社区治理良好的关键在于通过规范、精细和高效的社区治理增强社区居民的归属感、参与感和凝聚力，公共服务同权的实质是所有居民在常住地都能够享受平等的公共服务。

对高品质生活内涵的上述阐释，反映了住房自身因素与住房外部因素相结合、居住基本需求与居住衍生需求相结合、居住硬件条件与居住软件条件相结合的特点。

二、近年来上海提高居住生活品质的实践进展与现存问题

近年来，上海在提高市民居住生活品质方面取得了良好成效，但若与高品

质居住生活标准相对照，依然存在一些不足之处与薄弱环节，制约了市民居住生活品质的进一步提升，有待今后加以研究解决。

（一）上海提高居住生活品质的实践进展

持续推进住房建设、增加住房供给总量。“十四五”前三年，全市住宅竣工面积累计3542.31万平方米，到2023年底，居住房屋总量达到75641万平方米。

①城镇居民的人均住房建筑面积逐年提高，截至2024年底已达到37.57平方米。按租购并举要求促进住房租赁市场健康发展。近年来，全市住房租赁价格

指数总体保持平稳。通过推进住房租赁合同网签备案、实施《上海市住房租赁条例》等措施，规范住房租赁市场发展；实现“我要租房”应用场景功能上线， 提高了租房便利性。

持续扩大保障性住房的供给和覆盖面。大力推进保障性租赁住房建设供应， “十四五”前四年已累计建设筹措40万套（间）。③公共租赁住房、共有产权住房的相关制度得到了进一步完善，如将共有产权住房供应对象扩大至符合条件的非本市户籍常住人口家庭。

加快推进“两旧一村”、加装电梯等旧住房更新改造工作。截至2022年7月， 中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面完成。2021年起全面启动非成套住宅改造，压茬推进“城中村”改造，既有多层住宅加装电梯取得积极进展。

加强房屋使用安全管理。持续开展房屋安全隐患排查整治，督促各区对排查中发现的一般损坏房屋制订整治计划。完善上海市房屋使用安全管理系统平台，实现城镇房屋全生命周期检查、鉴定、整治等功能。

开展实施新一轮“美丽家园”建设。推进电动自行车充电设施建设、电梯安全使用隐患排查、住宅小区排水设施改造等，较好解决了住房民生领域部分急难愁盼问题。创新物业管理、加快“智慧物业”建设，促进物业管理服务高质量发展。

有序推进住宅配套设施建设。在做好新建住宅配套建设工作的同时，着力推进大型居住社区的配套建设，制定实施《本市大居市政公建配套设施三年行动计划（2021-2023年）》，大型居住社区公共服务水平有了较明显的提升。

（二）上海提高居住生活品质面临的主要问题

1. 住房条件维度的主要问题。住房供求存在结构性矛盾，住房经济负担依然较重。首先，保障性租赁住房供求矛盾突出，到2025年末保租房的总量预计将达到61万套（间），但与保租房需求相比缺口仍然较大。其次，商品房

租赁的供需结构存在一定错位，多元化与可负担并存的租赁商品房相对短缺。再次，上海商品住房的房价收入比偏高，2024年高达26.1，在国内城市中高居第四位。④对照空间舒适要求，居住空间还需要进一步拓展。第一，人均住房面积仍有提升空间。截至2024年，上海城镇居民人均住房面积还低于全国平均水平4.23平方米。第二，不同家庭的人均住房面积差距较大。人口“七普”数据显示，上海还有约10.7%的城镇家庭存在多代同住一室现象。此外，非户籍常住人口、低收入群体的住房空间仍不够宽敞。

住宅功能仍有不完善之处，实用性有待改进。一是仍有一定规模的非成套住房，这些房屋房型多样、结构复杂、居住密度高，改造难度较大。二是部分保障性住房设计不够合理，一些居住者对户型结构、使用功能等方面满意度不高。

住宅安全耐久性不尽理想，存在一些薄弱环节。一方面，2000年以前建成的老旧住房面积占全市居住类房屋总面积的比例超过30%⑤，这些住房建成年代早，随着时间的推移，质量安全问题愈发凸显出来。另一方面，房地产企业普遍注重快周转，对品质关注较少，新建住房的质量不够理想，新房交付后质量投诉较多。

住宅（附属）设施存在不足，影响居住安全性与舒适性。一些老旧住宅因资金分摊争议、加装难度大等原因未能顺利加装电梯；有些小区住宅楼道内消防设施配备不健全，住宅内部报警系统的安装比例偏低；适老化设施、适儿化设施与无障碍设施比较匮乏，难以充分满足老年人、儿童、残疾人的高品质居住需求。

住宅建设、管理与使用的绿色低碳水平不高。新建住宅中符合超低能耗建筑标准的比例有待提高；许多老旧住宅建造年代久远，在设计、材料使用和能源系统方面不符合现行节能标准；一些既有住宅因长期维护管理不善能源效率下降。

2. 居住环境维度的主要问题。物业管理的满意度不高，管理机制还不够完善。从上海12345市民服务热线统计数据看，与物业相关的投诉量呈增长趋势， 居民对小区物业服务的满意度偏低。停车难等具有普遍性的老大难问题长期未能有效解决，随着经济社会发展，物业管理又面临一些新矛盾，如某些小区因电力容量有限而限制安装新能源汽车充电桩，导致车主不满。

小区生态环境尚存短板，难以满足绿色居住需求。小区绿化养护不善问题

较突出，建成时间较长的小区绿化状况普遍不如人意；部分小区“家门口”水环境较差，小区附近水体存在黑臭现象；噪音污染屡禁不止，居民抱怨较多。

社区配套设施不够完善，与满足品质生活需求存在差距。部分配套设施供给跟不上需求增长，公共停车场、普惠性托育服务的供求矛盾突出；配套设施建设与人口分布变化不相适应，一些人口大量导入的市郊大型居住社区配套设施欠齐备；配套设施水平离高质量标准尚有差距，部分设施缺乏维护、功能单一、技术落后；某些社区配套设施的空间规划不合理，当地居民使用设施、获取服务不够便捷。

社区治理“三驾马车”协同关系尚有不足，自治共治活力有待进一步激发。一些小区的“三驾马车”关系仍不够协调，居委会、业委会、物业服务企业联动不足。居委会在指导监督业委会、物业服务企业方面缺乏抓手，业委会自治程度不高，主动参选业委会的人数较少，居民自治意识不强，开展自治活动的积极性还需进一步提升。

租房者与购房者享受公共服务存在优先序差异。租购同权主要指向义务教育公共服务，从目前各区义务教育招生政策的录取排序看，尽管租房者子女也拥有在居住地接受义务教育的权利，但在录取顺序上居后，在同等条件下购房者子女优先级更高。

三、“十五五”时期上海提高居住生活品质的形势与目标

进入“十五五”时期后，上海市民的居住生活领域将面临新的发展形势， 提高居住生活品质的机遇和挑战并存。要在客观全面研判的基础上，结合市民对居住生活的新要求、新期盼，明确“十五五”期间上海创造高品质居住生活的目标定位与努力方向。

（一）上海提高居住生活品质面临的形势

1. 有利机遇。

第一，房地产市场形势变化与政策调整有利于减轻住房经济负担。上海的住房价格总体上保持稳定，居民收入增长有望快于房价上涨，由此推动房价收入比下降。另外，随着支持刚性与改善性购房需求政策的持续，居民购买商品住房的能力也将得到增强。

第二，“三大工程”深入推进对改善居住品质将起到积极作用。进入“十五五”时期后，上海推进“三大工程”的步伐将进一步加快。随着“三大工程” 的持续深入推进，保障性住房供给将不断增加，从而更好满足新市民、青年人

的住房需求；城中村居民的居住条件和环境将得到显著改善，市民的居住安全也将获得更有力的保障。

第三，全社会对住房质量越来越重视将促进住房品质逐步提升。从需求端来看，上海市民对住房的需求在加快升级，这形成了推动住房品质提升的强劲原动力。从供给端来看，提供高品质住房和优质服务成为构建房地产发展新模式的一项重要任务[5]，房地产企业将围绕品质和服务开展竞争。

第四，数字化深度融入居住领域将有助于打造智能化居住生活。随着数字化、智能化技术的快速发展并持续融入居住领域，居住的智能化程度将逐步提升，并将智能家居推向前所未有的高度。智能化的住宅不仅能为居住者提供更加便利的生活，还能够让居住者的生活更加绿色、安全、健康。

第五，“15分钟社区生活圈”建设将使居民“近”享美好生活。“十五五” 期间，在前期实践基础上，上海“15分钟社区生活圈”建设将步入全面提升阶段。各种设施的配建水平和服务功能有望获得实质性提升，从而有力支撑打造高品质的居住生活。

2. 困难挑战。

第一，大量住房将步入“中老年期”，维护保养压力加大。上海住房正从以增量扩张为主的时代进入以存量管理为主时代，存量住房的维护保养需求不断增长。

58安居客数据显示，截至2022年末，上海房龄在30年以上、20-30年间、10-20 年间的小区占比分别为16%、30.8 %、34.2%。已经或即将进入“中老年期”的住房规模庞大，维护保养面临考验。

第二，人口老龄化加剧，居住适老化改造任务加重。目前，上海已经全面进入深度老龄化阶段，适老化改造越来越成为社会关注的焦点。老年人多居住在老旧小区，这使得“十五五”期间上海的居住适老化改造任务较重，对改造的技术、资金、人员技能等方面提出了更高要求。

第三，居住多元化差异化需求凸显，供给体系面临考验。上海流动人口多， 常住人口在收入水平、受教育程度等方面差异较大，对住房和居住环境的需求呈现出明显的多元化、分层化特征，这一特征在“十五五”期间将愈发明显。这要求上海在构建多样化住房供给体系、提供多层次居住服务方面更上一层楼。

第四，房地产领域财政支出压力较大，再平衡成难点。鉴于房地产业止跌企稳局面尚不十分稳固，上海的土地财政收入形势在短期内依然较为严峻。与

此同时，住房相关财政支出呈刚性增长态势，房地产领域的财政收支平衡难度在加大。

第五，核心热点区域住宅用地趋于紧张，用地结构亟待优化。随着居住生活需求的升级，位于核心区域、热点区域的住宅将更受追求品质生活中高收入群体的青睐。目前，核心热点区域的住宅用地较为紧张，跟不上市民对该区域住房需求的增长。

（二）上海提高居住生活品质的目标定位

多层次住房供给体系获得新改善。多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度更加健全；构建起完备的多层次租赁住房供给体系，实现租售均衡发展；住房保障覆盖范围不断加大，新市民、青年人等住房困难群体的住房问题基本得到解决，配租与配售相协调的保障性住房体系基本成熟。

住房可负担性得到新提升。促进房地产市场平稳健康发展，稳地价、稳房价、稳预期，在居民收入较快增长的基础上推动商品住房的房价收入比逐步下降；保持租赁住房的租金水平相对稳定，租房成本维持在合理水平；居民购房租房压力切实得到减轻。

市民居住条件改善取得新成效。城中村改造、旧住房成套改造、既有多层住宅加装电梯基本完成；房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度建设取得实质性成效，初步建立起房屋从开发建设到维护使用的全生命周期管理机制；住宅供水、供电、排水、通信等基础设施实现更新升级；居住适老化、适儿化改造取得更显著的进展。

“好房子”建设实现新进步。构建起“好房子”的标准体系，以高标准建设高品质住房；住房工程质量管理得到进一步加强，住房质量方面的多发问题得到较好解决，使群众住得更放心、更安心；住宅的功能设计更加完善，居住的舒适性和实用性得到有效提升；住宅建设全面向绿色、低碳、循环方向发展。

“好小区”建设走出新步伐。住宅小区“美丽家园”建设打造升级版，小区安全管理、生态环境短板得到有效弥补，小区更加安全、美丽、舒心；物业服务市场化机制持续完善，物业服务品质获得较大提升；小区的数字化应用场景不断丰富，小区智能化水平显著提高。

“好社区”建设迈上新台阶。社区配套设施配备与人口规模相适应，依托“15分钟社区生活圈”全面提升社区各类设施和服务的便利性与品质；社区治理体制更加成熟，社区治理更为精准全面，小区治理、居民自治良性互动；租

购同权取得新进展，租房者与购房者实际享受义务教育等基本公共服务的公平性进一步增强。

四、“十五五”时期上海创造更高品质居住生活的路径及措施

“十五五”时期，上海要深入践行人民城市理念，牢牢把握新阶段市民对更高品质居住生活的新需求，从住房供给体系、住房可负担性、存量住房条件、住房建设品质、小区宜居性、高品质社区等方面入手，努力为全体市民创造更高品质的居住生活。

（一）完善住房供给体系

深化住房供给侧结构性改革。构建体现超大城市特点的“市场+保障”双轨并行、租售并重、多主体参与的现代化住房供给体系，建立健全“以人定房、以房定地”机制，保障居住用地供给充足，增强住房供应能力、促进住房精准供给。

稳定商品住房供给。构建以普通商品房为主的商品住房供给体系，满足中等收入群体刚性与改善性购房需求，结合部分市民高端居住需求供应一定规模的高档商品住房；落实保交楼保交房政策，确保期房顺利交付。

完善保障性住房供给。支持国有企业以合理价格收购已建成未出售的商品房用作保障性住房；合理安排配租型、配售型这两类保障性住房的比例，对配售型保障性住房实施严格的封闭管理；提高保障性住房分配供应的精准性，优先保障重点群体。

增加租赁住房供给。大力发展租赁住房，在租房需求量大、基础设施完备、配套设施齐全的区域加大租赁住房建设力度；多渠道筹集租赁房源，支持房地产企业出租自持住房，鼓励和规范居民出租闲置住房，积极发展专业化机构化住房租赁企业。

优化住房供给结构。加大保障性住房、租赁住房在住房总供给中的比例， 加快弥补保障性住房、租赁住房短板；合理优化住房套型结构，增加中小套型住房供应；优化住房空间布局，推动住房供给与区域人口规模、人口结构、产业分布相匹配。

（二）提高住房的可负担性

构建可负担住房发展框架。借鉴国内外经验探索建立“可负担住房发展框架”[6]，通过增加可负担的住房供给、完善商品住房价格机制与租赁住房租金定价机制、健全住房保障政策体系，切实减轻市民的住房经济负担。

加大中低价住房供给。利用财税、土地、金融等优惠政策，鼓励房地产开发企业增加中低价位普通商品住房供应，支持各类主体加大中低价位租赁房源供给，改变目前中低价产权商品房和租赁住房供给相对短缺的状况。

稳定商品住房价格。促进稳地价、稳房价、稳预期，健全地价房价联动机制；优化新建商品房销售价格管理，引导房地产经纪机构合理发布挂牌价格， 完善二手房成交价格发布机制；加强商品住房价格监管，对售房明码标价执行情况开展监督检查。

完善租赁住房租金定价机制。建立健全住房租赁指导（参考）价格发布制度和租金监测机制，形成公开透明的租金变动约束机制；完善保障性租赁住房租金标准，确保其略低于同地段同品质市场租赁住房租金水平。

健全住房保障政策体系。在增加保障性住房供给的同时，积极发挥住房公积金、住房补贴、住房信贷等其他渠道对居民住房权益的保障作用；优化住房公积金提取规定，实施商品房“以旧换新”补贴政策，合理确定个人住房贷款最低首付比例和利率。

（三）改善存量住房条件

开展居住类地段城市更新。推动城中村改造迈出更大步伐，使改造项目与城市总规要求相呼应；深入推进老旧小区改造，加大环境配套设施改造、发展多样化社区服务；综合考虑成本管控、民生改善、功能提升、风貌保护等要素， 推广群众满意度高、综合效益好、财政可承受的更新改造模式。

推进存量住房更新改造。打好旧住房成套改造“攻坚战”，推动既有多层住宅加装电梯提质增效，完善加装电梯后续使用管理机制，有序开展住宅室内环境与室外公共空间的适老化、适儿化改造，统筹实施房屋附属设施改造工作。

做好老旧住房保养修缮。对全市住房开展房龄统计与分析，建立住宅房龄基础数据库；结合房屋体检、房屋养老金、房屋保险制度改革试点，完善既有房屋的全生命周期使用安全管理；以老旧住房为重点实施房屋定期体检，及时排查风险隐患。

（四）提升住房建设品质

以高标准推进高品质住房建设。研究制订上海高品质住房标准，为建造“好房子”提供指引；引导房地产企业提高住房品质与服务水平，使户型、布局与性能更加宜居；完善住房全过程质量管理，对常见质量问题开展专项治理。

推动住房建造与装修方式变革。大力推进装配式建造，推广装配式装修，

鼓励实行菜单式装修，促进个性化装修与产业化装修相统一，满足消费者差异化的装修需求。

积极发展绿色低碳智能住房。加快发展绿色低碳住宅，推进超低能耗住宅、近零能耗住宅规模化发展，对既有住宅和小区实施绿色低碳改造；推动智能化设备与住宅的深度融合，加强智能产品在住宅中的应用，打造智慧住宅项目。

（五）增强住宅小区宜居性

巩固提升“美丽家园”建设成效。深化“美丽家园”工作模式，在查漏补缺基础上建立健全长效管理维护机制；打造“美丽家园”升级版，由之前的“大修大补”向“对症下药”转变，由“综合修缮”向“精准更新”转变。

打造智能、精细的高品质物业服务。适时修订住宅物业服务标准，促进服务质量与服务价格相匹配；引导和支持物业服务企业发展“物业服务+生活服务” 新模式，推动服务向养老、托幼、家政等业务延伸；建设更高水平的智慧物业管理服务平台与智慧社区。

推进生态环境宜人的居住小区建设。合理设置小区人均绿地面积，优化设置绿化景观，积极发展立体绿化；做细做实河长制，强化河道精细化管理，打造家门口水清岸美的河道景观；持续强化噪声污染防治工作，全面推进宁静小区建设。

（六）打造高品质居住社区

建设高品质“15分钟社区生活圈”。通过构建供需匹配矩阵来识别高需低配、低需高配设施，优化社区生活服务内涵匹配度；根据新建地区、城市更新区、老旧小区等差异化的空间条件，因地制宜、分类施策推进生活圈建设。不断完善社区共建共治机制。充分发挥党建引领居委会、业委会和物业公司“三驾马车”作用，打造居民区党组织、居委会、业委会、物业公司“四位一体” 同心圆，健全社区协商机制、自治共治机制，切实解决群众急难愁盼问题。

稳步推进租购同权的落地实施。探索优化居住证积分管理办法，适度渐进地放宽“租购同权”的主体范围和权益范围；[7]可通过跨学区学位调剂，先保证承租人合理空间范围内的义务教育学位，再努力实现在邻近划片学区就近入学。

“十五五”时期台州城市建设的路径研究

台州市发展和改革委员会 王维一

“十五五”时期是台州撤地设市30周年后的第一个五年，也是台州推动经济高质量发展、提升城市综合竞争力、优化区域功能布局的关键阶段。当前， 台州城市发展已进入到以“内涵提升、存量更新”为主要特点的新阶段，加快建设高能级城市是适应社会新形势、实现高质量发展的必然要求。

“势十五五”时期台州城市建设面临的新形“十五五”时期，随着国内外环境加快变化，台州城市建设面临一系列新情况新问题新趋势，既蕴含机遇又潜藏挑战。

人口结构的阶段转变：人口红利消退，少子化和老龄化挑战加剧。经济发展是以“人”为基础又以“人”为目的的社会活动，人口数量和质量是支持大规模基础设施建设、房地产等资产价格稳定、生产生活要素流动、财政良好运转的重要因素。从人口总量看，2017年台州出生人口“达峰”后，平均每1-2年减少1万人左右，自然增长率连续4年为负。同时，受周边城市虹吸和本地产业承载能力减弱影响，2016年起出现人口机械负增长。从人口结构看，“七普” 数据显示，台州60岁以上老龄人口比“六普”增加41万，老龄化率、老龄化速度高于（快于）全省平均水平。“十五五”时期，劳动力短缺、社会抚养压力加大、消费和投资增速放缓、社会风险加剧等挑战可能加大。

地方收入的阶段转变：政府财政运行紧平衡，亟需寻找新的税源增长点。过去20多年，房地产市场快速发展，土地财政在补充地方财力、推动经济增长、完善城市公共基建等方面发挥了重要作用。2021年以来，房地产市场进入新一轮下行周期，“土地财政”的路径依赖越来越难以为继，国有土地使用权出让收入逐年回落且降幅较大；同时，民生、还本付息、项目建设、政策“四大增支”因素相叠加，一般公共预算支出保持较快增长。总体来看，各地一般公共预算自给率逐年走低，地方财政收支矛盾加剧，政府“有形之手”受到较大束缚。

城镇化进程的阶段转变：城镇化步入“成熟期”拐点，未来上升空间逐渐收窄。根据“诺瑟姆曲线”理论，城镇化率遵循“缓慢上升—加速上升—趋于平稳”的“S”型演进规律，成熟阶段的城镇化率将保持在70%以上。经过多年发展，2024年台州城镇化率达到66.7%，虽然仍处于全省后列，但已接近70%的

“临界点”，城镇化将进入下半场。

“十五五”时期，台州城镇化将面临由“加速期”向“成熟期”转变的拐点，城镇化进程放缓，未来通过提升城镇化率来带动经济发展的空间逐渐变小。

城市竞争的阶段转变：资源要素加快向中心城市集聚，高能级中心城市建设更为迫切。新型城镇化背景下，国家级城市群和千万以上人口规模的都市圈对人口、资源的“虹吸效应”愈发明显，不同能级城市间存量资源的竞争更加激烈。数据表明，中心城市GDP占比低于50%的“弱中心城市”，近5年GDP累计增速普遍低于30%，佛山、东莞等地甚至低于25%。而在强省会政策的支持下， 杭州、成都、合肥、福州等“强中心城市”，近5年累计增速普遍高于30%。虽然有个别城市例外，但整体看，中心城市对一个地方经济的引领带动作用更加凸显。

市域空间格局的阶段转变：“收缩”成为低线城市发展常态，精明紧凑发展理念成为主流。“收缩型城市”概念提出以来，一直伴随较大的争议。但学界普遍认为，所谓的“收缩型城市”，以人口持续减少为主要特征，部分伴随经济增长放缓、产业衰退、财政下滑、建成区面积缩小等现象。整体来看，台州还不能归入“收缩型城市”行列，但近年来城市扩张势头确实出现放缓势头， GDP、常住人口等指标增速总体呈回落态势。2020年，国家发展改革委提出“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”，近期，国家民政部又提出“探索人口收缩地区行政区划优化路径”，从“审慎研究”到“探索优化路径”，意味着收缩地区的区划调整或将提速。

“十五五”时期台州加快城市建设的若干建义

城市是一个复杂的综合体，是一个不断演变的有机体。

“十五五”时期是台州城市建设的关键期。建议紧扣“一个首要任务、三个主攻方向、两个根本”，牢牢扭住三大牵引性抓手，构建完善产业升级、人口集聚、城镇发展的良性互动机制，加快建设产城人文融合发展的共同富裕先行市。

发展新质生产力，解决“产业”从哪里来的问题。2024年，常住人口增量超过10万人的深圳、合肥、长沙、南昌、杭州，有一个共同特点，即均为全国性或区域性“制造业基地”。如，合肥得益于新兴产业的快速成长，形成了“科创—产业—人口”的良性循环，先于南京、宁波、温州等地成为长三角第4个“双万”城市，充分说明产业发展带动就业是促进人口集聚的重要动力。但从历史

经验看，产业往往不是自上而下规划出来的，而是自由生长、真心喜欢和无畏探索的结果；同时，考虑当前地方财政普遍紧张，通过少数几个重大项目的落地来带动全产业链转型升级的模式难以复制。当前新赛道、新科技不断涌现， 宇树科技、deepseek等企业从成立到爆发只需三四年时间，展现出强大的爆发力。当初不好看的初创企业，可能迅速成为一株参天大树，当初看好的龙头企业，可能马上面临产能过剩，因此未来招商引资更加考验“慧眼识珠”的本领。建议瞄准高校院所、重点人才团队和孵化期、创业期企业，在创新成果未定型阶段就加强技术成果转化对接服务，超前开展企业孵化。坚持投早投小，尽量分散投资风险（与其花100亿元投1个百亿级项目，不如花同样的代价投100个亿元级别项目），落地一批“小而美”的高成长性项目，使产业从政府“选出来” 向自己“冒出来”转变。加强与咨询公司、归国人才的联系合作，扩展信息来源渠道，挖掘培育早期项目。

实施积极的人口政策，解决“人”从哪里来的问题。当前，台州周边城市的人口格局加快转变。杭州、宁波利用城市能级和产业、教育等优势，一直是国内人口流入大市；温州聚焦冲刺千万人口城市目标，加大了对周边城市人口的吸引；金华充分发挥义乌对外来人口的集聚作用，成为国内常住人口增长最快的地级市之一。未来，台州若不加快做大人口增量，可能形成省内人口“洼地”。从国际经验看，德国、法国、日本、韩国和新加坡等发达国家在步入低生育率阶段后均采取了生育支持政策。西方实践表明，发放育儿补贴是低生育率条件下通过经济措施进行生育支持的有效方式。从国内看，云南、宁夏等2个省级单位和呼和浩特等22个地级单位做了先行探索，取得了一定效果；今年国务院《政府工作报告》提到“制定促进生育政策，发放育儿补贴”，近期浙江印发了《完善生育支持政策体系的若干措施》，未来发放育儿补贴将成为刺激人口增长的普遍举措。台州人口下行压力更大，更需实施积极的人口支持政策。从短期看，建议在落实国家统一补贴基础上，根据台州财政承受能力、人口结构等实际，差异化奖励多孩家庭，配套跟进义务教育阶段二孩入学“幼随长走” “就近择优”“每日一杯奶”等措施，有效缓解生育焦虑。从长期看，建议加快国家儿童友好城市、青年发展型城市建设，跟进生育休假制度、增加普惠托育服务供给、加强住房支持、完善促进妇女就业政策等配套服务，从生育、养育、教育和婚育等方面“多管齐下”构建生育友好型社会，促进人口长期均衡、稳定发展。

推动政府收入结构转型，解决“钱”从哪里来的问题。国有土地出让金是道路、学校和医院等城市基础设施和公共服务设施建设资金的重要来源，是提升城市整体品质和居民生活质量的重要保障。近年来，房地产下行导致“土地财政”难以为继，财政收支矛盾持续凸显、紧平衡成为常态，寻找新的财政收入增长点、弥补财政资金缺口成为地方政府迫在眉睫的问题，“股权财政”受到追捧。从短期来看，仍然要多措并举稳定存量，重视“土地财政”对政府收入的支撑作用。考虑当前“股权财政”相比“土地财政”的体量仍然较小，前者是后者的有益补充而非替代关系，因此，近期仍然要稳住土地收入。重点是抓住中央重启土储专项债等政策机遇，加快启动土储专项债项目的谋划储备工作，推动房地产市场止跌回稳。从长期来看，要大力拓展增量，积极培育“股权财政”。台州民营经济发达、上市资源丰富，发展股权投资具有较好的工作基础。在投资主体上，深入推进国资国企改革，跟进国企绩效考核机制改革， 建立以尽职合规责任豁免为核心的政府投资基金容错机制，促进政府投资基金高质量发展。在投资工具上，充分发挥台州市科创母基金作用，促进政府投资基金创新发展，构建覆盖产业培育全周期的“基金丛林”。在投资方向上，聚焦台州优势产业，防止盲目进入陌生领域，导致国有资产流失。推进以人为本的新型城镇化，解决“内需”从哪里来的问题。据测算，我国城镇化率每提高1 个百分点，可拉动约万亿元新增投资需求和2000多亿元新增消费需求，“人的城镇化”过程中蕴藏着巨大的内需潜力。从历史发展阶段看，各地对城镇化存在不同程度的“重物轻人”认知偏差，把物质形态的工程建设作为推动城镇化的主要抓手，导致土地城镇化快于人口城镇化，产业集聚与人口集聚不同步， 大量转移人口市民化进程滞后。建议做好“内部盘活+外部留住”文章。内部盘活，即深化农业转移人口市民化改革，推动市内农业人口向城镇人口转变。坚持“投资于人”导向，推动超长期特别国债、地方专项债等资金更多投向教育、文化、健康、养老、托幼等社会事业，投向支持城乡融合发展的各类公共服务， 提升城市公共服务的供给能力和对转移人口的吸引力。外部留住，即深化外来产业工人市民化改革，推动来台就业人口变成“新台州人”。利用台州相对其户籍地更好的产业基础和生活环境，规划建设一批产业园区15分钟生活圈、30 分钟通勤圈、职工公寓，缩小“外地人”和“本地人”所能享受到的公共服务差距，提升产业工人归属感、融入感，将产业工人培育为城镇人口增长的重要来源。

贯彻“精明治理”理念，解决“品质”从哪里来的问题。品质是城市的“味道”，城市高品质既营造良好的发展氛围，也影响人民群众幸福感。当前，随着人口增长势头放缓，城市“增量”很难持续做大，但“存量”提升空间仍然较大，城市建设思维迫切需要从“做大做强”向“做精做细”转变、从“大写意”向“工笔画”转变，打造“小而美”城市。消除交界线“痕迹”。台州城市“散装”现象明显，区与区之间毗邻地带的功能衔接和协同开发不够紧密， “区与区”的关系更像“县与县”的关系。建议实施市域行政区交界面环境综合整治提升行动，加强洪家、江口、院桥等三区毗邻区域环境整治和风貌提升， 将城市打造为统一的有机整体。深化城市更新改造。以国家推进城中村改造和危旧房改造为契机，加快老城区、城乡结合部、工业片区等改造提升。抢抓“两重”建设和“两新”实施机遇，加强地下综合管廊建设，加大老旧厂区、老旧电梯更新改造力度。加强城市闲置空间利用，大力开展品质道路、口袋公园、绿道等建设，优化城市功能。加快构建房地产发展新模式。积极回应群众不断增长的对美好生活的需求，加快“好房子”开发建设，放松对别墅和低密度社区的管制，扩大高品质大空间住房供给，不断释放住房置换需求潜力，实现更高水平的“居者有其屋”。

“十五五”时期我国要素市场化配置改革的难点、误区与思路

国家发展和改革委员会市场与价格研究所研究员 曾铮

自2020年中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以来，我国陆续制定和实施了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》以及分领域要素市场化配置改革等方面的文件。经过五年多的实践， 我国要素市场化配置改革的制度框架逐步建立、法治保障体系持续完善、关键要素及其市场化配置的关键环节改革进展明显、综合改革试点推进成效显著、要素市场化配置效率有效提升。

马克思主义经典理论认为，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。经济体制改革的目的就是优化运行机制、增强内生动力、促进可持续发展。要素市场化配置改革的核心逻辑正是通过破除体制机制障碍、优化资源配置效率，为高质量发展提供持续动力。“十五五”时期，须进一步深化要素市场化配置改革，促进要素在更大范围内“自由交易、顺畅流动、合理集聚、高效配置”，促进形成强大国内市场，不断畅通国民经济循环，切实增强发展内生动力，扎实推动经济高质量发展。

一、“十五五”时期我国经济社会发展对要素市场化配置改革的五大诉求

“十五五”时期，应围绕经济社会发展重大任务深入开展要素市场化配置改革，在要素有序流动中推动各类资源优化配置、市场潜力充分释放、发展态势持续向好。

（一）不断提升各类要素配置效率，持续提高全要素生产率

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，要“大幅提升全要素生产率”。从国际经验来看，成功跨越中等收入陷阱、保持经济良好增长态势的国家，基本上都有较好的全要素生产率增速表现。提高全要素生产率，核心就在于改善技术等要素质量、优化各类要素组合配置［1］。在逆全球化思潮涌动、西方国家对我国科技封锁加剧等复杂严峻的外部形势下，考虑到我国传统生产要素低成本优势逐渐弱化等现实因素，“十五五”时期应将不断提升各类要素配置效率作为突破发展瓶颈的重要举措，为经济发展注入新的动

能。

（二）创新各类生产要素配置方式，积极培育发展新质生产力

我国依靠要素的大规模投入，取得经济总量世界第二的历史性成就。近年来，新一轮科技革命和产业变革加速演进，推动经济增长模式从要素投入型转向创新驱动型［2］。在此形势下，通过加快发展新质生产力塑造发展新动能、打造发展新优势、赢得发展主动权成为必然选择。新质生产力强调生产要素创新性配置对生产力发展的推动作用。我国数字经济发展的实践表明，要素配置方式转变能够带来更高的生产效率和效益。如，“数据要素×工业制造”方面， 有企业汇聚应用产业链数据后，高端产品研发周期大大缩短；“数据要素×现代农业”方面，有企业以数据赋能施肥环节后，产量提升5.5%［3］。“十五五” 时期，全球经济竞争日趋激烈。打破传统生产要素组合局限，推动各类要素实现融合互促、赋能千行百业，是形成新质生产力、提升国家竞争力的需要。

（三）培育全国一体化的要素市场，加快建设全国统一大市场

2025年7月召开的中央财经委员会第六次会议对纵深推进全国统一大市场建设作出重要部署，明确要求“统一要素资源市场”。要素的有序流动、高效配置是构建全国统一大市场的重要基石，要素的市场化配置水平是全国统一大市场运行质量的重要体现［4］。有研究显示，推进要素市场一体化能够显著促进经济增长，各要素的市场可达性每增加1%，将使城市人均GDP增长0．34%~0.60%

［5］。“十五五”时期，在全球经济格局深刻调整与国内经济结构转型加速的双重背景下，我国需要加快破除地方保护、市场分割、规则碎片化，清理阻滞要素流动、合理配置的因素，促进各类要素基于市场供求机制、竞争机制、价格机制向先进生产力集聚，形成更加公平、更有活力的市场环境，进而充分释放我国超大规模市场潜力和优势，促进经济发展提速增效。

（四）促进城乡要素平等交换和双向流动，推动城乡融合发展

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，“促进城乡要素平等交换、双向流动”，为缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣发展指明了方向。在推进新型工业化和新型城镇化的进程中，要素以相对低的成本从农村集中流向城市是发展的一般规律［6］。随着我国进入高质量发展阶段，不论是防止要素过多从农村流入城市引致的农村“空心化”、产业发展单一、消费低迷等问题，还是挖掘农村市场潜力、推进乡村全面振兴和新型城镇化相结合、拓展经济发展增量空间、建设全国统一大

市场，都要求我国在“十五五”时期聚力推动各类要素在城乡之间双向流动、平等交换、合理配置，激发全社会内生动力和创新活力，构建城乡融合发展新格局。

（五）坚持安全可控和从实际出发，统筹好发展和安全的关系

统筹发展和安全是我国经济社会发展必须坚持的基本原则之一。土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境要素是支撑生产力发展的核心要素，既要“放得活”也要“管得住”，否则将危害要素市场的健康可持续发展，甚至削弱经济发展韧性。例如，过去一些地方曾占用耕地盲目上马大批建设项目，既造成耕地“非农化”“非粮化”，又造成项目烂尾或空置率过高，对经济社会发展造成不良影响。“十五五”时期将是世界百年未有之大变局继续加速演进的五年，我国必须坚持发展和安全并重，根据各类要素属性特点、市场化程度和经济社会发展客观需要，科学把握改革进度和力度，把“看不见的手”和“看得见的手”都用好，让制度创新与实践验证互为支撑，寓活力于秩序之中、建秩序于活力之上，实现高质量发展和高水平安全良性互动，确保我国经济行稳致远。

二、“十五五”时期我国推进要素市场化配置改革的卡点、堵点和难点

我国开展要素市场化配置改革以来，取得一系列成效。但是，在制度体系建设、传统要素和新型要素改革、顶层设计与地方创新相协同等方面仍存在一些突出问题。

（一）制度体系尚不健全，基础性改革还存在深层障碍

一是产权制度仍待完善。确权是要素充分流动的前提［7］。土地等传统要素领域产权制度已逐步健全，但数据等新型要素仍存在确权难题。如，技术要素方面，科技成果权属改革尚未在高校之外的其他科研机构广泛应用，覆盖度不足；数据要素方面，实践中数据流转频繁，难以明晰权属，导致一些企业“有数不用”或“用而不深”；资源环境要素方面，水资源等具有跨区域特点，但其区域权属划分尚待规范。二是市场准入和退出仍有壁垒。虽然已推行“全国一张清单”模式，但准入方面，地方仍有违规增设准入“土门槛”、准入和准营条件互为前置造成“难准入”、因新业态新领域缺乏政策依据直接不予准入等情况；退出方面，仍有企业迁移面临审批环节过多的问题。三是公平竞争制度仍需强化。妨碍公平竞争政策的清理工作还未完成，又有地方出台新政策时绕开公平竞争审查，以致出现“边清理、边出台”的现象。四是社会信用体系

仍待健全。全面覆盖各类要素流通交易的信用信息归集机制还未形成，与之关联的流通交易信息披露和参与主体守信激励、失信惩戒、信用修复等制度规范有待制定出台。

（二）制度惯性制约整体进程，传统要素改革较为滞后

一是土地要素市场化程度低。农村集体经营性建设用地入市改革仍处于试点阶段。第三次全国国土调查数据显示，农村宅基地仅有11.74%进行了使用权流转［8］。有地方过度依赖“标准地”制度，缺乏跟随产业发展变化对标准指标进行动态调整的灵活机制。二是劳动力要素流动不畅、保障不足。城乡劳动力在住房、医疗、子女教育等方面仍存在一定差距，阻碍了农村劳动力市民化进程。2024年底，外卖骑手、网约车司机、网络主播等灵活就业人员规模已达2.4亿人［9］，但现行劳动法律法规、社保体系等仍主要针对传统就业形态［10］。三是资本要素配置效率不足。政府引导基金规模扩张过快，而市场化运营机制和退出渠道建设滞后；区域性股权市场活跃度不足，中小企业直接融资渠道依然狭窄；中小企业信用评价体系和增信新机制还不成熟，轻资产、缺少抵押品的科技企业贷款难贷款贵问题较为突出。

（三）安全效率两难问题尚存，新型要素改革面临挑战

一方面，安全边界认知存在偏差。技术要素领域，部分科研单位仍片面认为国有资产管理就是确保资产完整无丢失，宁可让科技成果“沉睡”也不敢或不愿引入市场力量丰富转化方式。数据要素领域，部分地方将数据安全等同于静态管控，限制数据使用场景，反而加剧“数据孤岛”，动态安全治理机制尚未建立。资源环境要素领域，部分地方只关注本地的碳排放、用能、用水、排污控制水平，没有认识到资源环境要素应在更大区域间形成配置平衡点，实现更高水平保护和利用。另一方面，需求侧能力短板突出。技术要素领域，2024 年我国发明专利有效量位居全球第一，但转让率仅为7.4%，需求活力明显不足

［11］。数据要素领域，成都等地的实践表明，数据交易的瓶颈在于企业用数能力不足，但地方政策仍聚焦于以数据标注基地建设拉高供数能力。资源环境要素领域，我国碳交易市场以免费配额为主，一些企业因过去的高排放量获得了较为充足的免费配额，以致并未产生旺盛的交易需求［12］。此外，第三方专业化服务体系培育发展不足，未能有效发挥撮合供需两侧要素交易的功能。

（四）顶层设计与地方创新协调不够，整体性有待强化

一是试点探索与制度供给错位。一些要素领域创新迭代快，存在制度供给

滞后于实践发展的现象。如，北京、浙江、福建等地早在《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》出台前就已形成差异化的地方模式并在市场上实践， 国家层面出台规范后需要地方对现行模式进行调整。二是区域改革协同性不足。部分地区在要素市场化配置改革过程中，仍然存在地方利益优先思维。如，数据交易所建设已出现“城市争夺战”苗头，一些邻近城市争抢交易所落地机会、争夺数商资源，而非基于区域协作共同布局区域性交易所，造成资源浪费。三是地方创新突破与政策支持的适配性不足。部分地区基础条件好，希望在要素市场化配置改革方面率先“破冰”，但受制于政策法规约束。如，苏州等地在跨境数据流动、算力基建等领域探索受限，亟须国家层面的制度型开放政策支持。

三、“十五五”时期我国推进要素市场化配置改革要有效避免四大误区

随着要素市场化配置改革向“深水区”推进，一些误区也有所显现，“十五五”时期应予以避免，确保改革沿着正确的方向前进。

（一）机械套用商品市场改革措施，忽视要素市场差异属性

由于我国商品市场改革起步较早、成效明显，部分人试图将要素市场化配置简单理解为商品流通的市场化，忽略了要素与商品的属性差异。如，土地具有天然的公共性，土地要素的市场化并不能简单等同于商品所有权的市场化， 必须坚持以社会主义土地公有制为前提，综合考量经济发展、国家安全、社会稳定等多个维度，做好投放总量、配置结构等方面的整体把控；劳动力要素附着于劳动者个体，劳动力流动决策不仅取决于市场化薪酬分配机制，还受到个人及其家庭所能享受的公共服务质量和水平等因素的影响；数据要素具有非均质性，不同数据在内容、质量和赋能作用等方面存在显著差异，其定价和交换机制均需要创新性构建。若是机械套用商品市场改革措施推进要素市场化配置改革，不仅容易导致要素本身的配置失衡，还可能引发社会不稳定风险。

（二）单纯依赖市场机制手段，忽视更好发挥政府作用

资源配置包括市场机制和政府工具两种手段［13］。要素市场化配置改革既要求“使市场在资源配置中起决定性作用”，又要求“更好发挥政府作用”， 需正确认识和运用“看得见的手”和“看不见的手”的作用。但实践中，个别地区出现了试图完全依赖市场的倾向。如，湖南曾出现“打包”出让政务数据资源特许经营权和数字资产的情况。与此同时，部分地方又存在以行政干预替代市场调节的现象，没有准确把握“更好”发挥政府作用的内涵要义，导致要

素配置效率低下。如，公共数据开放仍然存在部门利益本位主义，未能建立有效的市场化收益分配机制。要素市场化配置强调市场在资源配置中的决定性作用，但并不意味着政府可以完全放手。特别是土地、资源环境要素具有公共性， 劳动力要素对劳动者有依附性，技术、数据等要素具有强外部性，资本市场长期存在信息非对称性，尤其需要“有效市场”和“有为政府”相结合推进改革工作，否则容易导致市场失灵。

（三）割裂各类要素协同关系，忽视改革系统集成效应

各类要素共同构成支撑经济运行的基础。相较于单一要素“单打独斗”， 多要素协同不仅可以带来价值增值，还可以带来价值创造，形成“1+1>2”的效果［14］。但是，当前对各类要素的协同应用水平偏低。如，存量土地盘活未与不动产投资信托基金（REITs）等金融工具深度结合，土地和资本要素在流动性提升方面未能有效互促；知识产权证券化项目少，技术和资本要素结合不够。同时，要素改革与其他领域的融合也不充分。如，劳动力流动与公共服务供给未形成联动机制，户籍制度改革与教育、医疗等资源配置存在割裂；数据与产业链融合度低，一些地方的数据应用场景与实体经济结合不足，数据要素乘数效应发挥不充分。此外，不同要素分属不同部门归口管理，不同要素的流通交易平台各自为政、互动不足。若不同要素继续割裂发展，忽视要素改革与其他领域的联动性，要素价值将难以实现根本性提升。

（四）过度聚焦供给层面改革，忽视要素需求市场培育

“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系，二者你离不开我、我离不开你，相互依存、互为条件。”［15］然而， 当前存在紧盯要素供给侧、忽视需求侧的倾向，未能实现要素在供需平衡下的高效流转和价值释放。如，虽然陕西注重科研平台建设，推出“秦创原创新驱动平台”，但平台上的部分科研成果与市场需求错位，导致技术要素转化遇阻； 部分地区打造“信易贷”融资信用服务平台，但平台用户体量小、产品的市场知晓度和认可度不高，导致信用数据和资本要素的创新组合缺乏市场吸引力。若长期对要素需求侧“置之不理”、不予重视，将会造成供给过剩而需求不足的局面，要素的优化配置也将难以真正实现。

四、“十五五”时期以要素市场化配置改革推进我国经济发展的基本路径

按照中国特色社会主义市场经济体制建设总体方向，围绕要素市场化配置改革诉求，针对改革中存在的卡点、堵点、难点以及误区，“十五五”时期应

以行政引导与市场主导相协调、单点突破与系统集成相协同、供给改革与需求培育相平衡、制度创新与实践验证相配合、畅通流动与保障安全相结合为基本路径，持续深化改革。

（一）行政引导与市场主导相协调，推动实现要素配置高效化

实现要素高效配置，统筹好“有效市场”和“有为政府”是关键。既要注重发挥社会主义市场经济体制优势，以“看得见的手”维护市场秩序、弥补市场失灵，又要以“看不见的手”推动要素配置效率最优化和效益最大化，使市场和政府的优势均得到更大程度发挥。

第一，更好发挥行政引导作用。坚决破除各种形式的地方保护主义和市场分割，营造公平有序的市场环境。进一步细化明确科技成果“三权”（使用权、处置权、收益权）、数据要素“三权”（数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权）以及资源环境要素“三权”（所有权、使用权、交易权）的确权制度和操作规范，促进各类主体依法依规开展新型要素流通交易活动。根据各类要素不同的特点属性和市场化发展阶段，实施差异化监管策略，针对数据等新型要素领域探索推出“沙盒监管”“首违不罚”等包容审慎模式，给予发展空间。适度引导要素向国家重大战略、重点区域、重大工程、重点产业合理流动，提升国家经济安全保障能力。

第二，充分发挥市场主导作用。根据《政府制定价格行为规则》，减少政府对要素价格不必要的行政干预，健全要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。强化竞争政策的基础地位，确保各类主体平等获取要素、参与要素配置的权利。以市场风险机制的内在约束和激励功能为杠杆，调动要素市场各类参与主体自发提高要素流通交易的积极性。以跨区域交叉检查等方式加强公平竞争审查，以区域联动等方式强化反垄断和反不正当竞争监管执法，充分保障市场活力。

第三，推动行政引导与市场主导有机结合。运用权责清单等政策工具，科学划定政府和市场在要素市场化配置中的边界，并根据改革情况对清单进行动态调整，使政府和市场各就其位；持续开展市场准入效能评估，以市场真实反馈推进要素领域政策优化和政府职能转变；全面落实《中华人民共和国反垄断法》《优化营商环境条例》《公平竞争审查条例》等法律法规，在法治框架下最大限度减少政府对要素的直接配置以及对要素市场活动的直接干预；政府密切跟踪新业态新领域发展情况，科学及时调整市场准入负面清单，提请制定或

修订相关法律法规，使政策法规与市场发展步调一致。

（二）单点突破与系统集成相协同，有效提升要素改革整体性

“十五五”时期，为实现要素改革从点上突破向全面深化转变，既要针对各要素领域亟待突破的难题进行重点攻坚，又要积极探索要素资源组合配置、推动要素改革与其他领域发展相互促进，形成更大的协同效应。

在土地要素领域，加快推进房地一体农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，完善农村集体经营性建设用地入市制度，提高农村土地利用率；健全工业用地“标准地”指标体系动态调整机制，根据战略性新兴产业、未来产业发展新需求进行标准更新；将“标准地”与“亩均论英雄”评价体系充分结合，提高工业用地效率。

在劳动力要素领域，加快完善户籍制度改革，放开放宽落户限制，全面推行由常住地提供基本公共服务。针对新型灵活就业人员，加快健全劳动者权益保障体系，扩大新就业形态劳动者的参保范围，使新型灵活就业人员更好地服务于新兴产业发展。

在资本要素领域，设立政府引导基金并控制其扩张规模，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，建设市场化运营机制和退出渠道；完善多层次资本市场体系，支持小微企业在“新三板”“新四板”挂牌，丰富直接融资工具；做深做实支持小微企业融资协调工作机制，加快完善中小企业信用评价体系和增信机制，提高小微企业金融服务可得性。

在技术要素领域，加快推动建立职务科技成果单列管理制度，完善科技成果转化尽职免责机制，进一步激活科技人才创新创造活力；持续深化产学研合作，灵活运用“订单式”研发、“揭榜挂帅”、“赛马制”等新型科研组织机制，推进科技创新和产业创新深度融合，破解科技与产业“两张皮”、科技成果转化率低等问题。

在数据要素领域，全面落实《政务数据共享条例》，打破“数据孤岛”“数据烟囱”；积极推动开展公共数据资源授权运营，激活公共数据规模化应用所带来的市场带动效应；规范数据要素场内场外交易活动，探索构建公平与高效、激励与规范相结合的数据要素价值分配机制，确保供数和用数双方愿交易、有收益。

在资源环境要素领域，加快培育碳排放权、排污权、用能权、用水权等资源要素交易市场，理顺地方市场与全国市场的关系，破解区域市场分割问题；

厘清资源环境要素公共性与价值化之间的关系，合理设定资源环境要素投向市场的配额量和配额方式，实现环境保护与市场活力之间的平衡。

在系统集成方面，加强不同要素之间的协同应用。如，探索“REITs+”存量产业园区资产业务，同步提升土地利用和资金流转效率；推动高质量数据集用于人工智能模型训练，实现促进数据要素应用、推动前沿技术发展、提升劳动力效能等多重成效。同时，持续做好宏观政策取向一致性评估，注重要素改革同产业转型升级、公共服务均衡化优质化等其他经济社会发展目标任务的协同性，形成更大的改革合力。

（三）供给改革与需求培育相平衡，大力增强要素市场平衡性

供求平衡是保证社会再生产顺利有效进行的必要条件［16］。为增强供给与需求的适配性和平衡性，“十五五”时期应将扩大内需和优化供给统筹起来， 注重以高质量供给引领创造新需求，推动供给和需求向更高层次提升，形成需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态平衡。

第一，优化要素供给。在土地要素领域，稳步构建进城落户农民土地承包权、宅基地使用权自愿有偿退出机制，活化闲置土地资源；探索“定制地”模式，推动土地混合开发利用、用途合理转换，提升工业用地配置精准性。在劳动力要素领域，结合市场导向，调整高等教育学科专业设置，优化高层次人才供给；推进职普融通、产教融合，优化职业教育体系和技能人才供给；推出订单式、项目制等定向、定岗职业技能培训服务，促进人力资源与就业岗位精准匹配。在资本要素领域，鼓励金融机构进行产品创新，推出“创新积分贷”“数据资产贷”“碳汇贷”等结合要素改革的特色金融产品，满足不同企业需求； 发展供应链金融等模式，推动资本更好服务实体经济；发展多层次资本市场， 拓宽企业直接融资渠道；发挥政府性融资担保的增信分险作用，增强金融普惠性。在技术要素供给领域，引导科研人员扎实开展基础研究，加强源头技术供给；瞄准“卡脖子”和受制于人的关键领域，加强核心技术供给；聚焦前沿领域，加强前瞻性技术供给。在数据要素领域，完善公共数据资源登记制度，加强公共数据治理，提高公共数据共享开放力度和质量；支持企业根据市场需求依法依规打造高质量数据集，并进行场内场外交易；加快发展城市可信数据空间、行业可信数据空间和企业可信数据空间，推动多元主体利用多源数据在可信数据空间中创新打造优秀数据产品、推出数据品牌。在资源环境要素领域， 按照“成熟一个、纳入一个”原则，拓展资源环境要素交易品种，丰富市场选

择。

第二，加强需求培育。一是推出要素赋能场景创新机制。由政府牵头建立要素赋能场景创新机制，定期发布场景创新需求清单、机会清单，带动多元主体基于场景进行要素开发利用。如，地方政府向社会发布智慧城市场景创新需求，可调动一批企业广泛使用数据等要素，加强公共数据、非公共数据之间的流通和交互。二是打造典型案例并进行推广示范。挖掘具有示范带动作用的要素市场化配置改革典型案例，如职务科技成果转化助力科研人员获得可观奖励等，对案例的要素应用创新点、取得的经济效益和社会效益进行推广，从而调动多元主体对要素价值挖掘和创新应用的积极性。三是举办要素创新应用赛事。结合“数据要素×”大赛经验，根据各类要素特点和不同要素协同发展需要， 打造相关赛事，激发多元主体对于要素应用的活力和创造力，发掘更多有助于要素优化配置的可行方案。

第三，促进供需动态平衡。一是统筹要素流通平台管理。推动公共资源交易平台、证券交易所、数据交易所、技术交易所、知识产权交易中心等各类要素流通平台信息互联互通，加强不同地区、不同类型要素流通平台间信息交互、业务协同，避免恶性竞争、市场分割。探索建立跨平台流通交易机制，推动要素在更大范围内实现优化配置，促进不同要素实现组合式集成化流通交易。二是培育发展第三方服务。培育壮大服务于要素市场化的专业服务人员和机构， 如农村职业经理人、技术经纪人、数据经纪人等。建立第三方服务标准规范和管理体系，提高专业服务人员和机构在要素供给侧提质优化、需求侧挖掘培育、供需匹配实现方面的能力，助力要素供需两端高效对接。三是防范要素市场无序竞争。研究制定针对要素市场的竞争政策，明确不正当竞争行为的界定标准和处罚措施，加强对要素市场参与主体竞争行为的监管。充分发挥行业协会、商会等在规范要素市场竞争秩序中的引导作用，避免“内卷式”竞争。建立要素市场运行监测预警体系，及时发现异常波动、潜在风险并适度干预，避免要素市场陷入供需失衡之困。

（四）制度创新与实践验证相配合，全面保障要素改革科学化

制度创新离不开实践验证，但实践试点若脱离改革任务安排的时序和节奏， 反而会导致试点成效不明显甚至引发新的问题，削弱制度创新效力。“十五五” 时期，要素市场化配置改革将涉及深层次的体制机制变革，部分改革需要向“深水区”挺进，应确保制度创新与实践验证相统一，形成有序可控的统筹推进机

制。

第一，统筹规划改革试点任务与监测调度机制。根据《要素市场化配置综

合改革试点总体方案》《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，全面梳理试点期间各项改革与制度创新的进展及成效， 准确把握当前突出的短板弱项和下一阶段的改革重点，统筹拟定“十五五”期间要素市场化配置改革的试点方向和范围，为制度创新形成系统支撑。明确各项试点的任务书、时间表、路线图、优先序和关联性，实行清单化管理，确保各项试点实践有序进行。引入试点监测和调度机制，结合试点进展和制度研究情况，动态调整试点时间安排、点位安排、阶段性目标设定等要求，确保实践验证适配制度创新需要，为深层次体制机制变革提供有力支撑。按照“成熟一项、发布一项”的原则推进制度创新，确保改革不走样、不走偏。

第二，增强制度创新的系统性、精准性和先进性。在全面总结实践经验的基础上，系统谋划制度创新工作，增强制度出台的系统性，避免简单将试点成果堆叠为碎片化举措。围绕市场所需所盼，准确把握新产业、新技术、新业态发展态势，开展针对性制度创新研究。积极推进加入以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等为代表的国际高标准经贸规则， 主动对外输出我国基于试点验证形成的首创性、标志性制度创新成果，参与、引领国际规则的制定和修订，以制度型开放加大要素改革力度和范围。

第三，增强地方创新突破与政策支持配套的动态适配性。在法治框架内赋予改革前沿地区适度的制度创新自主权和改革弹性空间，允许部分有条件的地区率先推进土地指标跨区域交易、跨境职业资格互认、金融服务业对外开放、数据要素跨境自由流动等改革。健全支持地方创新突破的政策法规动态调整机制，通过授权立法、专项法规修订等方式为突破性改革试点提供法治保障。构建创新突破试点的全过程风险防控体系，完善重大改革试点举措的事前风险评估、事中动态监测和事后应急处置机制，提升突破性试点的安全边界和容错空间，为破解要素改革深层次体制机制障碍提供更多样本。

（五）畅通流动与保障安全相结合，切实确保要素改革可持续

实现要素市场化配置必须保障要素畅通流动，而要素安全流动是实现要素市场健康发展和改革可持续的前提。“十五五”时期，应正确认识并妥善处理要素改革进程中发展和安全的关系，推动要素改革走向深入。

第一，进一步促进要素流动。一是着力促进城乡要素双向流动。充分发挥

全域土地综合整治的平台作用，加快建设城乡统一的建设用地市场，完善城乡建设用地增减挂钩机制，优化城乡用地布局。完善农业转移人口市民化体制机制，促进农业转移人口尽快融入城市；完善城市人才参与乡村振兴体制机制， 支持乡村设立流动岗位，支持农村以顾问指导、项目合作、技术入股、短期兼职等多种方式柔性引才。完善农技推广服务体系，发展智慧农业，推动科技下乡。支持乡村工匠等农业农村人才开展技艺传承和技能培训。发展农村数字普惠金融，常态化开展农业信贷直通车服务，支持以市场化方式依法设立乡村振兴基金，引导和规范农业农村领域社会投资。同步推进“智慧城市”和“数字乡村”建设，推进城乡数据整合应用。健全覆盖城乡的资源环境要素市场化配置体系，实现城乡间降碳、减污、扩绿、增长协同推进。二是着力实现区域间要素自由流动与一体化发展。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等率先打通区域壁垒，形成要素跨区域流动制度规则；在区域间率先打造互联互通的金融服务、科技成果、数据等要素共享平台，促进要素跨区域无障碍流通交易，并形成可复制可推广经验。三是着力促进先进生产要素向发展新质生产力集聚。重点支持算力中心、大科学装置等基础设施建设和战略性新兴产业、未来产业发展的用地用能要素配置需求；推进新型研发机构建设，提高科研活动组织、科研人员聘用的灵活性，“松绑”科研经费使用限制，引入科研成果市场评价机制，提高科研质效；优化政府投资基金考核机制，积极发展长期资本、耐心资本，专注于“投早、投小、投硬科技”，对突破关键核心技术的科技企业开通上市“绿色通道”，完善全生命周期科技金融服务体系；推动高质量数据集建设与推广，更好赋能人工智能、生物技术、低空经济等前沿领域。

第二，切实保障要素流动的安全性。正确认识要素安全与要素流动的关系， 树立保障要素合理流动而非防止流动的发展意识。强化对要素市场各类交易平台、参与主体、第三方服务机构和人员的监管，严厉查处数据造假、违法违规交易等行为。健全要素流通交易全过程监管体系，确保要素流通交易不损害社会公共利益。加快建设要素领域社会信用体系，明确交易流通信用信息披露、惩戒激励、信用修复等制度规范，健全政务诚信监督机制，以信用手段规范要素市场参与主体行为，提高社会监督能力和水平。强化要素流通交易平台网络安全保障，完善数据安全保护制度，防止敏感信息泄露。建立要素流通交易安全风险预案与处置机制，将安全风险控制在可承受范围内，确保要素改革稳健前行。

“十五五”时期中国农业绿色发展愿景及行动方向

河北大学经济学院 韩冬梅

一、引言与文献综述

党的十八大以来，党中央立足国家发展全局，强调以系统思维重构现代农业发展格局，在更高维度上统筹粮食安全、生态安全与农业生产力。当前全球农业格局正经历深刻变革，气候变化加剧、地缘政治波动、绿色贸易壁垒升级等国际挑战交织叠加，国内则面临耕地资源趋紧、面源污染压力持续、劳动力供给减少等多重约束。稳产保供在“十五五”以及未来更长时期内仍然是中国“三农”工作的基本盘和底线任务。2024年，中国粮食产量首次站上7000万吨的新台阶，但这背后隐藏着化肥农药过量投入、种养物质循环断裂、生态服务功能退化等问题。当前农业在“保供底线”与“绿色高线”的双重目标下仍存在结构性矛盾。党的二十届三中全会指出，加快经济社会发展全面绿色转型。其中，农业绿色转型是实现农业“保供”“效益”和“持续竞争力”目标的关键路径。“十四五”时期是中国农业向绿色低碳高质量发展迈进的起步期，2025 年是“十四五”规划收官与“十五五”规划谋篇的关键节点，亟须立足国内外环境和发展趋势，科学研判“十五五”时期中国农业发展的新形势，明确加快农业绿色转型的思路和行动方向。

现有关于农业绿色发展的研究主要集中于以下3个方面。一是农业绿色发展的内涵研究。党的十八届五中全会首次提出绿色发展理念，农业绿色发展是农

业发展的新模式，本质要求切实转变农业发展方式。二是农业绿色发展的路径和动力研究。黄季焜[1]的研究指出，新质生产力是新时期农业实现绿色发展的新动能，有利于拓展农业生产空间及功能，弥合农业科技短板，促进农业绿色

低碳转型以及农业高质量发展[2]。三是农业绿色发展目标和任务研究。于法稳等[3]指出“十五五”乃至更长时期内，应在农业绿色发展理念下赋予粮食安全更多的生态内涵，全面提升粮食生产的绿色效率；农业生产布局在部分品种和地区产需匹配度上存在一定风险，应以有效支撑大食物观下的供给保障体系为目标，优化“十五五”时期农产品生产布局[4]。未来农业将承担更多减排固碳的责任[5]，应从持续加强农业面源污染防治，加快推进质量兴农、绿色兴农、推进生态产品价值实现等三方面大力发展生态低碳农业[6-7]。

综上所述，现有研究对于农业绿色发展的内涵已有了较为明确的界定，也

在多个层面提出新时期农业绿色发展的政策建议。当前“十五五”相关规划尚未出台，具体量化目标尚未提出，因此现有研究大多关注农业绿色发展的总体思路和长远目标，尚未有研究针对具体目标提出“十五五”农业绿色发展的具体方向。2030年作为“十五五”规划期的收官年以及多项重要政策的节点年份， 已有一系列明确目标被提出，能够以此为参照尽早谋划相关政策行动。基于此， 本文围绕“十五五”时期和2030年双重视角，不仅关注“十五五”时期中国农业发展面临的国内外新形势，也旨在对标2030年主要政策目标，聚焦于中国农业绿色发展目标和现实之间的差距，为“十五五”时期的农业绿色发展及2030 年政策目标的顺利实现提供行动方向。

二、“十四五”中国农业绿色发展政策和规划成效

（一）农业绿色发展制度框架基本建立

党的十八大以来，中国农业绿色发展历经多阶段探索与实践。2014年《畜禽规模养殖污染防治条例》出台，标志着中国农业环保领域有了首部国家层面的专项法规，不仅为畜禽养殖污染治理提供了法律依据，也反映出中国农业面源污染治理思路的转变。2015年《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》明确了“一控两减三基本”的治理目标，面源管理有了明确的导向；同年出台的《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》提出设立农业可持续发展试验示范区，探索推动可持续发展模式。2017年《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》成为指导农业绿色发展的纲领性文件。2021年发布的《“十四五”全国农业绿色发展规划》（以下简称《规划》）作为中国首部农业绿色发展专项规划，对“十四五”时期农业绿色发展作出系统部署。总体上，中国农业绿色发展经历了“思路转化－明确目标－模式探索－系统规划”的发展历程，以“资源节约－投入品减量－废弃物资源化利用”为核心的农业绿色发展制度框架已基本建立[8]。

（二）“十四五”农业绿色发展规划目标基本完成

《规划》是指导“十四五”时期农业绿色发展的核心政策，明确了四方面11项定量指标。从当前可获得数据来看，《规划》中的大部分指标任务已实现， 部分指标已超额完成。2025年7月中国农科院与中国农业绿色发展研究会联合发布《中国农业绿色发展报告2024》显示，中国农业绿色转型成效明显，绿色发展水平稳步提升。

1. 化学投入品投入减量成效显著 2021—2024年我国粮食产量实现逐年

递增，主要化学投入品呈现逐年递减趋势。2024年全国农用化肥施用折纯量为4988.19万吨，比2020年5250.65万吨减少262.46万吨。2024年主要农作物化肥利用率达到42.6%，已接近《规划》2025年43%的预期目标。农药使用量逐年下降，2024年全国种植业农药使用量24.2万吨（折百量），实现连续8年下降[9]。

2. 资源节约和废弃物利用效率显著提高 2024年全国农田灌溉水有效利用系数为0.58①，农业节水增效效果显著，超过《规划》2025年达到0.57的目标，比2014年的0.53提高了9.4%；2024年畜禽粪污综合利用率达到79.4%，接近

《规划》2025年80%的目标；秸秆综合利用率超过88%，超额实现《规划》2025 年大于86%的目标；废旧农膜回收率稳定在80%以上，离2025年目标尚有一段差距。

3. 土壤生态环境明显改善 2024年12月《国务院关于耕地保护工作情况的报告》显示，截至2024年7月底，全国范围实施全域土地综合整治试点1500 余个，完成整治总规模48万多公顷，实现新增耕地4.4万公顷，截至2024年底， 全国建成高标准农田累计超过6666.67万公顷。2020—2022年农业农村部指导8 个省份开展盐碱化耕地治理试点项目，3年累计实施面积240万亩（16万公顷） 次。2020年开始在南方13个省份土壤pH值小于5.5的耕地上实施酸化土壤治理试验，已累计实施面积600万亩（40万公顷）次，治理后的土壤pH值平均提高0.3～ 0.5个单位，可使作物增产10%以上。2020年实施东北黑土地保护性耕作行动计划以来，至2024年已实施超过746.67万公顷②，土壤质量明显改善。

4. 绿色农产品供给水平不断提升 “十四五”时期中国绿色农产品供给水平快速提高，居民可获得的优质农产品数量越来越丰富，绿色优质农产品的供给能力不断提升。2024年全国获得绿色、有机、名特优新、地理标志农产品总数达到8.2万个，远超出《规划》2025年6万个的目标。2024年农产品质量安全例行监测合格率达到98%，2025年一季度又提高到98.3%②，超出《规划》2025 年98%的目标0.3个百分点。

三、“十五五”中国农业绿色发展的现实背景和目标

（一）国内现实背景

1. 人口规模下降和人口老龄化影响粮食供需 2022年中国总人口遭遇拐点，之后连续三年呈现负增长态势。总人口从2021年的14.126亿人下降到2024 年的14.08亿人。未来几十年中国的总人口可能继续减少，联合国《世界人口展望2022》预测，2050年中国总人口将下降到13亿人左右。预计2035年前后60岁

及以上老龄人口比例达到30%以上，到21世纪中叶可能超过40%[10]。人口规模和结构的变化对粮食的供需产生较大的影响，带来人口下降与需求升级的双向压力。

总体上，人口总量减少和老龄化水平提高，对粮食需求总量的影响要小于对粮食需求结构的影响。FAO发布的不同年龄组别食品消费权重数据显示，老龄人口食物消费水平大致为其青壮年时期的50%～70%。老年人饮食结构中植物性食物比例上升，对肉类需求比例有所减少。从粮食供给方面来看，人口减少、人口老龄化尤其是农业劳动力人口的减少，导致劳动力供应不足和劳动力价格上涨，同时在一定程度上抑制粪肥循环利用，加剧环境污染[11]，但可能会更有利于农业社会化服务、土地的规模化经营及农业高质量发展[12]。绿色低碳技术在规模化的趋势下更便于应用，有利于提升粮食产出效率和品质。

2. 城镇化率不断提升，大食物观背景下消费结构不断调整 2024年中国常住人口城镇化率达到67%，提前实现“十四五”规划65%的预期目标，向城镇化“成熟期”过渡。城乡居民的人均口粮消费量呈现持续下降趋势，肉类比例增加，但这也意味着消耗更多的饲料粮。人们对蔬菜、蛋奶、水产品等多样化的食物品种需求稳步上升（图1）。“十五五”时期城镇化率预计超过70%，人口和产业在地理上更趋集聚[13]。随着城镇化率不断提升，食品安全保障和城乡居民健康饮食消费结构进一步优化升级。

综合居民食用以及养殖、酿酒、医药等行业的粮食需求，未来农产品消费需求仍将快速上涨，人均综合粮食消费量仍呈上涨趋势，粮食地位依然不可替代。一方面，农业生产中化学品投入将有所增加，养殖规模继续扩大，农业面源污染防治压力进一步增加；另一方面，城镇居民对绿色农产品需求的提高， 倒逼农业绿色生产技术的研发和推广，从而加速农业系统的全面绿色低碳转型。在供给层面，城镇化率的提高使农村劳动力人口持续减少，农业的规模化、集约化水平将进一步提升。

3. 经济增长进入中速发展时期，农业的非经济功能持续凸显 2025年上半年中国经济增速达到5.3%，未来5～10年中国经济预计将保持稳定增长，但增速可能逐渐放缓，进入高质量发展阶段。从农业产业的发展趋势来看，虽然农业增加值逐年上升，但农业GDP比例逐年下降，2023年农业GDP比例为7.1%，

2024年为6.8%（图2），农业经济地位逐渐弱化。然而，农业在整个国民经济中的地位仍然非常重要，并将突出体现在农业的非经济功能中[7]。尤其是农

业的生态环境功能，已不仅仅是农业发展的基础和保障，更成为新时期农业高质量发展的重要动力。

4. 农业资源环境约束趋紧，农业减排压力仍然较大目前，全球可耕地面积已达到理论极限，即使在严格保护耕地的情况下，通过增加耕地面积增产的空间也较为有限。2023年全国耕地面积达到12860.88万公顷，粮食作物播种面积达到历史高位，基本保持稳定。然而，中国耕地整体质量不高，优质耕地资源不足，高产耕地少。中国农业生产力布局在过去40年呈现出土地密集型农产品北移、资金密集型农产品向发达地区转移的演变趋势，粮食生产和水土资源不匹配程度加剧。如缺水的黄淮海地区从20世纪80年代三种粮食的主产区变为目前七种农产品的主产区[14]。东北等高产区也面临黑土地退化以及地下水超采的问题。未来人口老龄化和城镇化的进一步提高可能导致粮食生产区域的进一步集中，加剧生产与资源不匹配的矛盾。未来一段时间包括居民动物性食品消费比例较高带来的畜牧业排放压力、小农为主的经营模式下低碳技术推广困难、农业生产环节能源需求持续上涨、气候变化本身对农业系统的影响等问题， 均会导致农业减排面临较大的压力和不确定性。

（二）国际发展趋势及对中国的影响

1. 全球粮食危机仍然十分严峻当前，全球农业仍面临区域粮食危机、气候变化、市场波动、成本增高等诸多挑战。联合国可持续发展目标（SDGs） 提出，在2030年前消除所有形式的贫困，实现社会、环境和经济的可持续发展， 但目前还没有任何一个国家宣称已完全实现可持续发展目标。全球气候变暖所引发的极端天气事件与复合型灾害风险日益成为粮食安全的重大隐患。联合国机构发布的《2025年全球粮食危机报告》显示，全球面临严重粮食不安全问题的人口在持续增长，2024年有来自53个国家和地区超过2．95亿人面临这一危机， 比2023年增加约1400万人，全球粮食危机仍然十分严峻。

2. ． 绿色转型成为各国农业发展的主趋势， 农产品国际市场竞争加剧近年来，发达国家在应对气候变化领域多呈积极态度，部分国家明 确了

2030年的减碳目标，在推进绿色低碳农业发展领域也出台了诸多政策。如美国通过积极的财税政策、农产品价格补贴以及目标价格定向收购等政策，大力推动农业低碳生产；丹麦政府2024年推出《绿色丹麦协议》，提出农业的碳税提案，并对畜牧业碳税作出明确规定；日本政府通过税收、贷款等政策，支持国内采用新能源和环境友好型技术的农户[15]。全球对健康、有机农产品的需求

持续增长也加剧农产品国际市场竞争。《2025年世界有机农业概况与趋势预测》

①显示，2023年全球有机产品零售总额比2022年增长了1.6%。越来越多的国家将发展绿色低碳、生态有机农业纳入本国农业可持续发展方案。如欧盟有机新规（EU）2018/848规定，所有出口到欧盟国家的有机产品都需要获得新规的认证；日本自2011年开始实施农产品碳标签制度，要求本国和进口农产品都要自带环保标签。

3. 碳壁垒等外部压力倒逼中国农业绿色低碳转型 第一，近年来发达国家为了避免碳泄漏、转移减排成本、保护本国产品市场竞争力，纷纷谋划设置碳壁垒，提高市场准入门槛。如欧盟2023年生效的碳边界调整机制（CBAM）本质上是一种类似碳关税的绿色贸易壁垒。中国是农业净进口大国，2024年农产品贸易逆差高达1121.6亿美元①，本可以利用这一逆差优势作为应对CBAM的反制手段，但农产品需求弹性通常较小，需要加征高额关税才能起到限制进口的作用，而这又违反了WTO的相关规定。同时，水产品、蔬菜、茶叶、水果等中国优势出口产品，面临碳壁垒对农业供应链的间接压力（如能源、包装材料成本上升）。因此，无论是出于保护国内产业，还是针对国外的对等反制，都亟须将绿色规制转化为内生动力。第二，国际能源署（IEA）发布的《2025年全球能源评论》显示，中国CO2排放量呈现快速增长，2024年达到126亿吨，远高于国际上其他主要经济体（图3）。据牛坤玉等[16]预测，中国人均农食系统温室气体排放仍有较大上升压力，农业将是未来低碳转型的重点部门。面临着来自国内外双重压力，在考虑农业经济效益的情形下，未来中国农业碳减排仍将面临较大的考验。第三，国际市场不确定性倒逼国内产业转型升级。2025年美国政府颁布的各项新政策进一步加剧了农产品国际市场的不确定性，国内农业加速转型升级的外部压力加大。在中美以往的贸易争端中，农产品往往是受到影响较大的领域之一。从2025年初中美贸易争端不断升级和波动的过程可以看出， 这种不确定性带来的市场风险将长期存在，短期对国内养殖等产业带来成本压力，长期导致未来国际农产品供应链不稳定性持续增加，亟须加速国内相关产业升级，提高产业韧性。

（三）2030年中国农业绿色发展的相关政策规划目标

2030年不仅是“十五五”规划的收官之年，更是诸多重要政策的节点年份， 中国面向2030年提出了一系列重要的目标，这些也必然成为“十五五”时期农业发展的关键指标。涉及2030年中国农业绿色发展目标的相关政策如表1所示。

1．2030年是中国承诺实现碳达峰的明确节点 虽然农业领域并未具体提出碳排放的相关目标，但从全局考虑，农业进一步减排固碳的责任仍然非常重要。2022年出台的《农业农村减排固碳实施方案》对协同推进农业农村减排固碳提出了具体的任务和行动方案，并在2025年和2030年目标中两次强调实现农业农村减排固碳与粮食安全、乡村振兴、农业农村现代化统筹融合和推进。

2．2030年是进一步夯实粮食安全基础的重要节点《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024－2030年）》强调，粮食综合生产能力的增强，对粮食产能提升、播种面积和单产水平等提出了明确的量化目标。

2025年4月中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划（2024－2035 年）》，虽未明确提出2030年的具体目标，但其中提到2027年粮食综合生产能力要达到1.4万亿斤，2030年必然不能低于这个目标。在产能提升方面，《农业绿色发展技术导则（2018—2030年）》强调，通过绿色技术引领生产效率和质量的提升；《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》强调，通过高标准农田的建设稳定保障粮食产能提升的根基，2025年发布的《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》则提出了更高的目标。

3．2030年是实现农业全面绿色转型目标的关键节点 《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》提出“2030年全国基本实现农业废弃物趋零排放”。

《关于加快农业发展全面绿色转型促进乡村生态振兴的指导意见》《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》等政策文件也明确要求中国2030年农业绿色发展水平要明显提高，基本实现农业可持续发展、废弃物零排放，初步构建绿色低碳循环的农业产业体系。

四、面向2030年目标中国农业绿色发展的现实差距

（一）资源环境约束和千亿斤粮食产能的差距

理解这个差距首先需要明确产量和产能的关系。从可持续发展角度，产出能力比实际产出数量更为重要。粮食产能提升强调的是综合生产能力的提升， 是综合技术、资源、基础设施等要素能够达到最大产量潜力的提升。其次，资源环境要素是产能提升的硬约束，在耕地和水资源等硬约束越来越紧的形势下， 提高总产量只能从增加单产和提升耕地质量上努力。《“十四五”推进农业农村现代化规划》要求2025年粮食产量“保持在1.3万亿斤以上”。2024年中国粮食产量已经实现了1.4万亿斤，平均每公顷5921公斤，"2023年每公顷增长了76.5 公斤。2024年中国31个省份中，只有天津、辽宁、吉林、上海、江苏、山东、

湖南和新疆8个地区达到了每公顷6300千克的目标水平（图4），而这8个地区的粮食播种面积只占全国的26.47%，粮食产量占全国的31.23%①。未来粮食产能提升和资源约束间的矛盾将持续存在，我国在稳定当前粮食产量的基础上实现粮食产能持续提升仍将面临巨大压力。

（二）农业“底数不清”与“双碳”目标的差距

2025年4月气候和公正转型领导人峰会上，中国表示将于联合国气候变化贝伦大会前，宣布覆盖全经济范围、包括所有温室气体的2035年国家自主贡献目标。农业作为国民经济的重要组成部分，必然涵盖在这一全面的目标体系之中。然而，中国农业绿色低碳转型仍面临着诸多压力，目前农业统计监测制度仍然缺乏，存在家底不清的问题，具体数据仍存在多方质疑。中央环保督察多次点名部分区域化肥农药数据失实，或面源污染防控不力，根本原因是缺乏一套覆盖面广、各部门公认的数据。国家统计局数据显示，2024年全国农用化肥施用折纯量为4988.19万吨，比2015年峰值6022.60万吨下降17.18%，但实现化肥减量的主体并不清楚。对农业碳排放而言，FAO的数据中国农业大概在2017年实现了达峰，且碳排放强度在持续下降，农机的排放可能还在增加，但缺少直接的证据[6]。数据的不准确，既不利于制定国内农业减碳的目标和路径，也不利于在国际上表明中国应承担的碳减排责任。另外，中国目前还没有绿色低碳监测评估技术手段，如果未来需要明确进一步减碳目标，首先需要建立基准，倒逼监测、评估体系的进一步完善。

（三）大食物观背景下食物供给和需求的差距

随着中国城乡居民人均收入的增长、城镇化持续上涨以及人口老龄化程度的增加，对有机、生态农业的需求不断提升，对产品品质、优质产地的需求也在不断提高，呈现营养升级与绿色消费并行的特点。2024年国家市场监督管理总局发布的《中国有机产品认证与有机产业发展》显示，2018—2023年中国有机产品销售额年均增幅为9.3%，成为全球第三大有机产品消费市场。然而，中国目前绿色有机产品认证体系和产业链尚不完善，面临有机产品结构单一、生产成本高、市场认可度低、消费者支付意愿偏低等问题。未来中国食物供给将向更加多元化、高效化、绿色低碳化转型。大食物观实际上也是一个从生产到消费、从供给到需求、从当代到后世的系统观。当前食物多元供给和多元需求间的差距尚不清晰，大食物资源现状和开发潜力尚需要调查和研究。尤其未来人口数量和结构的变动对粮食需求结构的影响尚不明确，未来食物安全形势仍

存在较大的不确定性[17]。

（四）农业科技创新动力不足和农业绿色低碳转型的差距

绿色低碳、高效生态的农业是中国式现代农业的必然要求，农业绿色技术创新可显著抑制农业碳排放[18]。然而，目前农业适应科技创新的动力不足， 有效支撑农业绿色转型的科技服务体系尚不完善。发达国家农业科技进步贡献率普遍在75%以上，以色列等农业强国甚至超过90%，而中国仅为63%。2022年中国农业科技投入强度为0.95％，与联合国公认能够产生原始创新的2%目标尚存在显著差距，不仅低于欧美发达国家，甚至低于巴西、智利等发展中国家[19]。中国目前在农业固碳和碳汇技术方面的创新和引领性不足，在增产减排关键技术领域如稻田甲烷减排、畜禽低碳减排、农田碳汇提升等技术研发还存在短板， 高效减污降碳的协同生产模式仍处于探索阶段，这种技术落后制约了农业绿色低碳转型。加之低碳农业技术投资具有显著正外部效应，但目前农业低碳技术标准欠缺，农业减排固碳的核算体系尚不完善，绿色低碳农产品价值实现机制与市场机制未充分建立[20]，农业减排固碳的红利无法通过市场机制予以充分体现。这使得中国低碳农业领域缺乏技术创新动力，丰产增收与农业减排降碳的矛盾仍然存在。

五、“十五五”时期加快中国农业绿色转型的思路和行动方向

2025年4月，中央政治局会议强调，“以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性”是当前工作的着力点。实现农业绿色发展是应对气候变化、保障粮食安全、增强农业产业韧性、推进农业高质量发展的重要方案。“十五五”时期是中国短期内实现2030年目标、中期推动实现2035年“基本实现社会主义现代化目标”的关键期。为应对国内外的挑战，中国需要加快推进农业绿色转型，缩小目标和现实的差距。

（一）大食物观背景下全方位提升千亿斤粮食产能

第一，优化农业生产的空间布局。在继续严格耕地保护制度的基础上，最大限度把有限的土地资源利用好，因地制宜地落实好大食物观。在保障全国粮食整体产量的前提下，综合考虑区域特色、资源禀赋和短板因素，科学布局并优化农产品生产区划。如北方地区以稳产增效和资源节约为目标，适当推进轮作休耕；南方地区则依靠技术创新和精准管理，拓展多元化食物供给空间。第二，加强对耕地保护和耕地质量提升方面的财政投入和激励政策。持续推进黑土地保护行动，推进保护性耕作促进秸秆还田；开展多层面的种养循环，加快

构建低碳循环型农业体系。第三，建立适应人口变动的粮食安全预警和调整机制，合理布局和调整粮食生产结构。同时，在实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动时，还应在品质品种上适应市场需求，进而有效提升粮食产能。引导并满足人民群众多元化食物消费和营养健康需求，在持续优化膳食结构、保障粮食安全供给的同时，促进农食系统向低碳、健康导向型转变。

（二）摸清家底，开展新一轮化学投入品科学使用行动

第一，以“摸清农业家底、夯实治理基础”为目标，开展“摸家底工程”。加快以调查、监测、评估技术为重点的联合攻关，完善农业面源污染监测体系和核查机制。未来继续要求农业化学品投入和农业排放持续减量，一是摸清家底，找到政策的实施对象和重点领域，建立健全农业资源环境台账，在3～5年内全面摸清农业污染“家底”，为科学治污、精准施策提供基础和依据，在此基础上构建多部门长效数据应用和共享机制。二是在碳排放领域，需加快制定衡量、监测农业碳排放的评估工具和指标。推动农业排放数据与生态补偿、碳交易等政策挂钩，实现数据价值转化，也有利于不断提高数据系统的准确性。三是在减排目标的制定上，要认识到农业减排的长期性、系统性和差异性，避免短期运动，不能“一刀切”地按照年度制定“齐步减”的目标。第二，开展新一轮投入品科学使用行动，以强调强度降低为主而非单纯总量减少为目标， 强调优化施肥结构和区域减量。经济作物以“减量替代”为核心，着重降低化肥施用强度；大田作物通过“稳量提效”路径，进一步提高化肥农药利用率。一是避免部分地区为了实现总量减少，刻意压减种植面积。二是投入品的持续减量目标是国家层面的，耕地面积或单产增加都可能带来化肥投入总量的增加， 理论上允许部分地方增、部分地方减，不是每个省、每个县都要零增长，需要与区域生产布局相结合。比起总量增加更加要警惕部分区域“总量减强度增” 的情况。

（三）推进制度创新内化农业绿色生产力为市场竞争力

第一，构建农产品绿色管控的标准化体系。加快国内绿色农产品标准化建设，完善农产品绿色标志体系，提高自身绿色水平，通过构建全链条低碳体系打造农业“绿色竞争力”。在此基础上充分研究、借鉴CBAM机制，利用中国农产品进口大国身份加大对农产品进口绿色管控。一方面可以规避加入世贸组织后的关税承诺约束，将农业作为中国应对别国贸易壁垒的有力反制工具，另一方面也有利于提高中国农产品绿色标准的国际认可度和影响力，争夺国际市场

话语权。第二，加快国内重要农产品碳标签制度建设。碳标签作为农产品低碳属性的重要标识，可通过明确其生产过程中的碳排放强度，为市场识别低碳农产品提供依据，助力形成绿色消费导向下的农产品溢价机制。与此同时，需完善农业领域减排固碳核算方法体系，构建“农产品溢价—绿色金融支持—生态资产交易”的农业生态产品价值转化路径。保障在农产品有效供给的前提下， 将畜牧业作为农业农村领域减排固碳的优先领域。同时，协调好国内农业减碳目标和农业发展、农民增收之间的关系，坚持农业绿色低碳发展的底线是粮食安全，出发点和落脚点是人民利益的基本理念。

（四）新质生产力推动科技创新，推进农业绿色发展不断变革

充分发挥新质生产力的核心驱动力，推动农业绿色发展实现从技术变革到组织变革，再到模式变革。第一，加快推进农业绿色技术创新。第一类是绿色育种技术，利用现代生物技术培育高产、绿色、低碳的作物品种；第二类是绿色投入品技术，包括低毒农业、高效生物有机肥等；第三类是绿色管理技术模式的创新，如利用先进信息技术、数字技术的智慧农业和数字农业等新型生产方式，突破传统农业生产资源瓶颈，助力农业生产绿色高效，提高生产的综合效益。在政府层面，除了加大农业绿色低碳技术研发投入，还需要健全绿色农业技术推广激励机制，通过设立专项奖励基金、技术补贴、“生态贷”等方式， 鼓励农业经营主体积极采用绿色技术。第二，推进农业绿色发展组织变革，创新多元经营主体联合模式，充分发挥社会化服务在带动尤其是小农户绿色转型中的作用，协同推进农业绿色转型。第三，构建全产业链低碳循环型农业生产模式，除了研发高效低成本的粪污厌氧发酵、秸秆还田等技术，更需要通过构建多层面、全产业链的低碳循环型农业生产模式，实现农业绿色发展的模式变革。

广东省“十五五”水安全保障总体思路和主要举措

广东省水利厅 黄志坚

广东省地处南海之滨，降水充沛，多年平均年降水量1787mm，本地水资源总量达1843.7亿m3。全省水网密布、河湖众多，拥有河道2.4万多条，累计长度超10万km，其中珠江三角洲河网密度达1.03km/km2，是国内河网密度最大的地区之一。广东省以全国6.9%的水资源量保障了全国9.1%人口的用水需求，支撑起全国10.5%的GDP总量。广东全省已基本建成集供水、防洪、防潮、排涝、灌溉、发电、航运等主要功能于一体的水利工程体系，建成堤防1.76万km，现有水库7516座，总库容454亿m3。功能多样的水利工程逐步由点及网、由分散向系统发展，为广东经济社会高质量发展提供了坚实的水利支撑。

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期。习近平总书记在广东考察时强调，广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区， 在中国式现代化建设的大局中地位重要、作用突出，要在推进中国式现代化建设中走在前列；推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去；广东要把水资源优化配置抓好，加快全面推进水资源配置工程建设，推动解决区域发展不平衡问题。为贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神，紧扣水利高质量发展核心任务，锚定筑牢水安全屏障的战略目标，深入分析水利工作面临的形势和任务，以更高站位、更宽视野、更大力度谋划“十五五”时期水安全保障工作，为实现广东“走在前列”提供坚实的水安全保障。

一、“十五五”时期广东省水安全保障面临的形势和挑战

“十四五”以来，广东省围绕全面提升水安全保障能力，加快推进水网建设，水利完成投资连续两年超1000亿元，连续4年全国第一。高陂水利枢纽、潖

江蓄滞洪区建设与管理、西江干流治理等工程建成并发挥效益；有效防御超强台风“摩羯”、“22·6”“24·6”北江超百年一遇特大洪水、“6·16”梅州暴雨，成功应对粤东地区60年来最严重的3年连旱。珠江三角洲水资源配置工程全线通水，环北部湾广东水资源配置工程开工建设；建成并安全运行港澳供水生命线，累计供水量超600亿m3。全面超额完成国家下达的用水总量和强度双控目标任务，国家最严格水资源管理制度考核实现“三连优”。累计建成碧道超7200km，水岸增绿6.66万亩（1亩=1/15hm2），水经济省级试点完成投资37.3亿元。现已构建起基本覆盖全域的农村供水保障体系，农村供2025.18中国水利水

受益人口5800余万人，规模化供水工程覆盖农村人口比例稳步提升至88.1%。数字孪生北江入选数字孪生水利建设十大样板名单（2023年），珠江三角洲水资源配置工程实现大型引调水工程建设管理全生命周期数字化，成为全国数字孪生工程示范样板。《广东省农村供水条例》《广东省河湖长制条例》颁布实施。广州市流溪河流域成功申报成为全国唯一的流域水预算试点，首单水土保持生态产品价值转化交易落地佛山高明，首单水源地水库水土保持生态修复工程林碳汇权交易在深圳市成功签发。

然而，广东特殊的地形、降雨时空分布等自然地理特征，全球气候变化背景下极端天气事件趋多趋频趋广的态势，叠加人类活动影响，对广东水安全构成严重威胁。在粤港澳大湾区建设等国家重大战略深入推进及“一核两极多支点”国土空间开发利用格局构建的背景下，伴随新质生产力的快速发展，广东水安全保障仍面临诸多挑战。

1. 防洪减灾体系仍存在薄弱环节

全省大江大河干流缺乏系统治理，江海堤防达标率较低；北江部分重要支流缺乏控制性防洪工程；新丰江、枫树坝、白盆珠水库等部分防洪水库设计防洪功能运用受限，无法充分发挥调蓄功能；部分骨干分洪通道行洪空间被侵占； 中小河流、海堤、病险水库水闸、重点山洪沟等短板弱项亟须治理；部分乡镇防洪标准低，逢大水必淹；雨水情监测预报“三道防线”建设有待完善，山洪灾害监测预报预警能力需优化提升，流域防洪预报、预警、预演、预案“四预” 能力有待提升。

2. 水资源保障能力亟待提升

珠三角地区广州、佛山、东莞、中山、珠海等城市河道型水源占比高，枯水期供水易受咸潮上溯影响，当地水库调蓄能力和战略备用水源建设不足；分质供水体系尚未建立，高品质生活供水保障程度不高，与粤港澳大湾区高水平的供水安全保障需求不匹配。粤东地区部分河流水质污染严重，水质性缺水问题突出，个别地区工程性缺水问题尚未得到根本解决。粤西地区人均水资源量少，水资源调蓄能力薄弱，特别是雷州半岛苦旱问题一直困扰当地发展。粤北地区存在季节性缺水现象，工程性缺水问题亟须解决。

3. 农村水利基础设施相对薄弱

早期建成的小型农村供水工程普遍规模较小，标准偏低，部分小型农村供水工程净化或消毒设施配备不齐全，供水水质不稳定，在集中供水规模化、供

水水量及水质保障程度等方面与城镇供水仍存在一定差距。部分中小型灌区水源分散，灌排工程年久失修，灌溉保证率较低，效益衰减，农业节水水平有待提高。农村沟渠塘坝萎缩淤塞严重，农村河湖管护工作相对滞后。

4. 河湖生态保护治理任务艰巨

重点流域水质达标基础仍不牢固，重点湖库普遍呈现总氮超标现象，存在富营养化和蓝藻水华暴发风险。部分河流生态流量保障不足，平原河网水体流动性差。侵占河湖水域和岸线存量问题多，与河争地的新增问题仍时有发生。粤北山区局部水土流失危害较为严重。河湖资源的价值实现机制尚未健全，水经济发展缺乏顶层设计，产业配套政策扶持力度不足。

5. 数字孪生水利建设任重道远

云计算、大数据、物联网、5G、人工智能等新一代信息技术与水利业务的深度融合需要进一步加强。监测感知、数据挖掘、智慧应用三者融合创新有待进一步突破。“天空地水工”一体化监测感知能力有待提升，治理和管理智慧化程度不高。数字孪生水利建设处于起步阶段，水利工程感知监测覆盖面和要素不均衡不全面，调度运行应用体系不完善，共享共建机制不健全，安全防护能力有待提升，科技赋能水利治理能力仍需加强。

6. 水治理体系现代化水平有待提高

省级和市县级水利事权划分还存在“错位”“缺位”“越位”问题，纵向事权同构，层级划分不够清晰，在支出责任划分上缺乏统一规范的协调机制； 横向事权有交叉，权责划分不够清晰。水利高质量发展内生动力不足，水权水价改革、水资源税改革、投融资机制创新及生态补偿、资源有偿使用等重点领域管理体系还不完善。水法规体系、水行政执法等法治基础需进一步夯实。工程建设运行管理长效机制尚未完全建立，管护模式有待创新。水利科技创新动力不足，人才培养和激励机制不完善。

二、广东省水安全保障的总体思路

瞄准制约广东水安全保障能力的根本性、全局性、长远性问题，积极谋划“1234”水安全保障总体思路，即锚定“走在前列”的发展目标，通过“改革创新与依法治水”双轮驱动，强化“防洪安全、供水安全、生态安全”三大保障，写好“建、管、防、护”四篇治水文章，全面提升广东水安全保障能力。

1. 锚定“走在前列”发展目标

广东深入贯彻落实习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，围

绕实现习近平总书记赋予广东“走在前列”的使命任务，作出“锚定一个目标， 激活三大动力，奋力实现十大新突破”的“1310”具体部署，为全省上下坚持以高质量发展为牵引、奋力在推进中国式现代化建设中走在前列提供了行动方略。中国式现代化包括了水利现代化。广东要进一步找准水利在推进中国式现代化事业大局中的定位，秉持世界眼光、中国视野、广东特色，聚力实施“851” 水利高质量发展蓝图，全力推动水利现代化水平迈进全国第一梯队。具体而言， 粤港澳大湾区内地九市构建与国际一流湾区和世界级城市群相匹配的水网，将水安全保障能力和智慧化程度提升至国际先进水平；粤东、粤西、粤北地区持续优化水网布局，推动水安全保障能力达到国内中上游水平，促进水利高质量发展格局更加均衡，为全省经济社会高质量发展筑牢水利基础。

2. 加强“改革创新与依法治水”双轮驱动

改革创新是为了释放创新活力、增强发展动力，依法治水是为了筑牢水利事业的法治根基与长效保障，两者相辅相成，共同推动水利事业取得新的突破和稳定发展。全面提升广东水安全保障能力，加快推动水利高质量发展，一方面要着力推进水利重点领域改革攻坚和科技创新，针对水利体制机制的痛点堵点，推动政策性创新，特别要重视积极探索重大水利工程建设运行管理体制机制、流域治理管理、水生态产品价值实现等创新路径，推进水价形成、河湖岸线补偿等重要领域改革，拓展多元化水利投融资渠道，激发水利高质量发展内生动力；着力破解水安全保障各领域的技术瓶颈，持续强化科技赋能，推进“四新”技术（新技术、新工艺、新材料和新设备）规模化应用。另一方面要完善水治理体制机制，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理；完善责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖保护治理机制；加快重点领域立法进程，推动水利法规规章“立改废释”，深化水行政执法，以法治刚性护航水利事业行稳致远。

3. 强化“防洪安全、供水安全、生态安全”三大保障

随着经济社会的快速发展，防洪保护对象范围扩大、重要程度提升，人民群众对防洪安全保障提出更高期望，同时对优质水资源和美好生态环境的需求也持续增长，这些都对水安全保障提出了更高要求。为实现高质量发展和高水平安全，必须从保障防洪、供水、生态三方面安全入手，加强水灾害、水资源、水生态、水环境统筹治理，构建现代化水安全保障体系。具体来说：在防洪安全方面，适应新形势新要求，加快构建高质量高标准的现代化防洪减灾体系；

在供水安全方面，统筹解决全省水资源分布不平衡和供需矛盾，保障水资源稳定、安全、优质供给；在生态安全方面，推动重要江河湖库生态保护治理，加快发展方式绿色转型，改善城乡人居环境，实现人与自然和谐共生。

4. 写好“建、管、防、护”四篇治水文章

全面提升广东水安全保障能力，要求重点写好建设、管理、防御、保护四篇治水文章，积极锻优势，精准补短板，打造具有广东特色的水利品牌。聚焦“建”的文章，着力构建现代化水利基础设施网络，推进区域水资源优化配置、碧道碧带、幸福河湖等亮点工程建设；创新“管”的文章，坚持工程措施与非工程措施紧密结合，构建全方位、多层次的水利管理体系，着力打造水利治理现代化样板；筑牢“防”的文章，着力防范化解水旱灾害重大风险，守牢安全保障底线；做优“护”的文章，着力共绘绿美广东水生态新画卷，守护良好水生态环境。

三、广东省水安全保障的主要举措

为全面提升广东省水安全保障能力，围绕“建、管、防、护”系统治水， 深化改革创新，强化依法治水，以重点突破带动全局发展，开创水安全保障工作新局面。

1. 聚焦“建”的文章，着力构建现代化水利基础设施网络

构建广东水网之“纲”。围绕国家重大战略实施和重要功能性区域水安全保障能力提升，立足流域整体以及水资源空间均衡配置和生态系统稳定性，以环北部湾广东水资源配置、粤东水资源优化配置等工程为重点，加快推进一批跨流域跨区域重大引调水工程和输配水通道建设；以东江、北江、韩江、鉴江干流治理及粤港澳大湾区堤防巩固提升工程为重点，加快大江大河治理，保持河道畅通和河势稳定，全面提高河道泄洪能力；以碧道、碧带及幸福河湖建设为抓手，推进重要河湖生态廊道建设；加快形成广东水网主骨架，实现河湖水系、输配水通道及重要水源的互联互通。

织密广东水网之“目”。加快实施绥江、连江等重点中小河流系统治理， 推进流域面积200～3000km2的中小河流治理。推动深汕合作区引水工程开工建设，加强新丰江水库引水等工程前期工作。全面推进农村供水“三同五化”（城乡供水同标准、同质量、同服务，规模化发展、标准化建设、一体化管理、专业化运作、智慧化服务）改造提升，深入巩固和拓展农村集中供水全覆盖攻坚成果，结合实施“百县千镇万村高质量发展工程”，大力推进城乡供水一体化。

推动雷州半岛灌区工程等一批大中型灌区建设，稳步推进一批大中型灌区续建配套与现代化改造。充分发挥重大水资源配置工程的战略牵引作用，因地制宜连通库塘池渠，在粤西、粤东等地区构建互联、互通、互济的水系网络，增强区域储水调配能力。

打牢广东水网之“结”。实施清远市黄茅峡水库、梅州市长潭水库扩建、

潖江蓄滞洪区巩固提升等工程建设，推进揭阳市龙颈水库扩建等一批大中型水库工程建设。加快推进存在历史遗留问题水库设计功能及规模恢复等工作，因

地制宜实施库区遗留群众搬迁或临时转移、水库清淤，恢复水库防洪、兴利库容。加强城镇供水体系与骨干水网工程衔接，优化水源地布局，提高蓄水工程供水比例。推动应急备用水源建设，提高城镇供水保障水平。

推进水网统筹融合发展。依托国家水网骨干工程，加强省级水网与国家水网、相邻省（自治区）水网、省内各层级水网的衔接和互联互通。发挥重大水利工程对城乡区域协调发展的牵引带动作用，结合“百千万工程”和绿美广东生态建设，因地制宜推动水网建设与农业、文旅、能源、航运、金融等相关产业协同发展，推进工程沿线（周边）融合共治，实现水网效益最大化，推动区域经济高质量发展。

2. 创新“管”的文章，着力打造水利治理现代化样板

强化水资源刚性约束。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产， 严格实施水资源刚性约束制度。加强规划和建设项目水资源论证。加强江河流域跨行政区界断面、水量分配和生态流量重要控制断面、地下水取退水口、重要饮用水水源地等监测，开展水资源承载能力动态监测预警。全力保障对港、对澳供水安全，实现量足质优。严格地下水取用水总量和水位双控，加强地下水治理保护。全面推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，推进再生水、集蓄雨水等非常规水开发利用，夯实非常规水“第二水源”战略基础。建立节水激励机制，加强节水技术研发，健全节水技术转化推广制度。

加大河湖管理保护力度。强化河湖治理体系建设，建立涉河湖重大问题调查与处置机制，建立健全河湖长制与基层网格化管理工作联动机制。依法划定和调整河湖管理范围，明确分区用途和管控要求，保护河湖水域岸线资源；常态化开展河湖库“清四乱”（清理乱占、乱采、乱堆、乱建）、清漂和水塘河道清淤等工作，开展乡村河湖库治理管护攻坚行动。强化河道采砂管理，压实河道采砂管理责任，严格规范河道采砂许可，严厉打击非法采砂。强化河湖智

能监管，开展河湖库一体化监测感知体系建设。

加强水利工程运行管理。建立健全水库常态化安全鉴定、除险加固和运行管护机制。大力推进水库雨水情测报设施全覆盖、大坝安全监测设施应设尽设。完善和创新水利工程管护模式，推动实现水利工程维修养护物业化、专业化和市场化。加强堤防水闸信息数据治理，大力推进堤防水闸信息化管理。探索利用遥感卫星、北斗、人工智能等新技术，提升水利工程运行管理手段和效能。

3. 筑牢“防”的文章，着力防范化解水旱灾害重大风险

加快构建现代化雨水情监测预报体系。推动全省水利测雨雷达规划建设， 加密雨量站、水文站网，加快构建雨水情监测预报“三道防线”。加强“天空地水工”一体化监测感知体系点线面体四维实时监测预报，提高监测能力和预报精度。探索运用人工智能等先进技术，创新构建水文快速预报模型。强化山洪灾害防御，提升山洪灾害预警精准度，延长洪水预见期。

完善水旱灾害防御工作体系。健全责任落实机制，严格落实各项防汛责任制，落细落实水库、河道及堤防各层级各环节责任，落细落实山洪灾害预警“叫应”机制和人员转移“五个关键环节”责任，落细落实在建工程、重要基础设施安全度汛责任，落细落实薄弱堤段、险工险段、病险水库（闸）巡查防守责任。健全决策支持机制，配强各级水旱灾害防御人才专家队伍，加强“四预” 能力建设。健全调度指挥机制，推动省、市、县级进一步建立和完善专家库， 完善有序高效、务实管用的重大水旱灾害事件调度指挥机制。提升应急处突能力，加强水利工程抢险队伍建设，推动市县加强水利专业抢险力量建设，加强省级水利防汛抢险救灾物资储备。

完善水旱灾害风险管理机制。完善重点地区洪水风险图，加强水旱灾害风险管理，提升风险管控能力。加强水库库容管理，划定水库工程管理与保护范围，明确库区管控边界，复核库容曲线，严厉查处非法侵占库容行为。加快研究解决水库防洪库容运用受限问题，推动建立防洪调度临时淹没补偿机制。研究东江、西江、北江、韩江流域超标准洪水临时分洪应急措施，提升超标准洪水防御能力。积极探索洪水保险制度创新，探索堤防工程灾损保险机制。

4. 做优“护”的文章，着力绘就水美南粤新画卷

打造绿美碧带，建设幸福河湖。以绿美广东生态建设为牵引，持续推进万里碧道建设；升级打造集安澜健康水带、绿美景观林带、绿色交通带、文化休闲带、滨水经济带于一体的绿美碧带；高质量建设具有岭南特色的幸福河湖，

推动全域幸福河湖建设。通过系统补水增源、活水增容、护水增绿、融水增靓四大行动，建设水美城市。统筹推进绿美雷州半岛水美乡村建设。

加强水资源保护。加强东江、西江、北江、韩江、鉴江等水质优良江河及新丰江、枫树坝、白盆珠、高州、南水、鹤地等重点水库水资源保护。强化重点流域和水库藻类异常情况监测预警，运用生态措施增强面源污染拦截、净化功能。继续做好全国重要饮用水水源地安全保障评估，实施饮用水水源动态监控。

实施河湖水生态修复。健全河湖生态流量管控目标体系，严格重点流域生态流量管控。推动小水电绿色改造和现代化提升。强化主要江河源头区和重要水源地范围的水土流失预防，大力开展小流域综合治理提质增效项目，以镇为单位开展崩岗综合治理试点，推动崩岗综合治理全面提质增效。开展河湖健康评价，完善河湖档案，构建河湖水生态底图。推进生态水利工程建设和已建工程生态化改造。

5. 深化改革创新，着力激发水利发展活力与动力

深化水利重点领域改革。推动水利工程不动产登记确权，盘活水利存量资产。探索在水利领域发行基础设施REITs，加大具有供水、发电等功能的水利基础设施培育和申报力度，拓宽投融资渠道。推动出台水利领域省级专项资金补助政策，合理界定省与市县支出责任。谋划省级并鼓励市县组建水利投融资企业，积极探索水利“取水贷”“节水贷”“水权质押”等绿色金融实践。推动完善水利工程水价形成机制，有序实施水资源税改革。深化水资源管理改革， 推进取用水领域信用评价改革，建立水预算管理制度。大力推进绿色水经济发展，推动用水权、水土保持、水利风景区等价值向资产、资本高效转化。完善水利工程建设管理，健全重大水利工程建设协调推进机制、施工和质量监管机制、运行调度管理机制；推进现代化水库运行管理矩阵构建，深化小型水利工程管理体制改革；积极推行农村供水县域统管。

大力发展新质生产力。成立广东省水利厅科技创新委员会，构建坚强有力、高效协同的水利科技工作组织架构。深入推进水利重大科技问题研究和重大水利工程关键技术攻关，在“建、管、防、护”的关键领域、核心技术上加强攻关，加强人工智能、大语言模型、机器人、云计算、数字孪生等新一代信息技术与水利的深度融合与创新。推动粤港澳大湾区水科技创新中心建设。实施水文监测能力提升工程和“天空地水工”一体化监测感知夯基提能行动，持续推

进水利工程配套水文设施建设，建立动态监测、智能感知体系，提升江河湖库及大坝、堤防、输水隧洞等水利工程运行管理的数字化、网络化、智能化水平。全力推进东江、西江、北江、韩江、鉴江等五大流域数字孪生流域建设，加快推进省级数字孪生水网建设，同步推进数字孪生工程建设，引调水工程、蓄滞洪区、水利枢纽、灌区、城乡供水一体化项目等重大水利工程数字孪生同步建设，实现水利工程全生命周期数字化管理。

6. 强化依法治水，着力完善现代化水治理体制机制

强化流域治理管理。坚持流域系统治理理念，充分发挥流域管理机构作用， 推进流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。完善流域规划体系，编制重要支流治理方案，强化规划引领约束作用。加强规划实施和评估管理，动态完善规划成果。完善流域统一治理管理机制，加强跨界河湖协同治理，优化流域控制性水库管理体制，开展防洪、生态、供水、发电、航运等多目标综合调度，实行流域骨干水工程联合调度。

全面强化河湖长制。在重大引调水工程输水干线推行河湖长制。建立涉河湖重大问题“发现—调查—整改—问责—处置”全链条工作机制。健全河长制办公室与公安、检察、审判机关的协作机制，推动完善涉河湖公益诉讼制度， 维护社会公共利益；建立健全河湖长制与基层网格化管理工作联动机制，推动河湖管理保护与网格治理相结合。建立健全乡村河湖管理保护长效机制。

完善水利法治体系。推动重点领域立法，加快推进《广东省水利工程管理条例》修订工作，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《中华人民共和国河道管理条例》等法律、行政法规制修订情况，适时开展省级相关法规规章的制修订工作。加强水政监察队伍建设，强化部门协同、流域协同、上下协同，依法打击水事违法行为。推动完善全省水行政执法基地建设，实现水行政执法全覆盖。不断健全新型监管机制，持续完善水利体制机制法治体系。

四、结语

“十五五”时期，广东水利将深入贯彻落实习近平总书记对广东系列重要讲话、重要指示精神，积极践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神，牢记使命任务，把握时代要求，以“走在前列”的担当谋划好新时期水利高质量发展，统筹水灾害、水资源、水生态、水环境治理，加快构建安全韧性现代水网，深化水利重点领域

改革创新，在“百县千镇万村高质量发展工程”和绿美广东生态建设中创造水利新业绩，在推进中国式现代化的广东实践中展现水利新作为。

黔东南州“十五五”时期农业农村现代化发展路径与策略研究

黔东南州农产品绿色发展服务站 胡毅

农业农村现代化是国家现代化的重要组成部分，也是实现中华民族伟大复兴的关键任务。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，加快推进农业农村现代化具有极其重要的战略意义。

黔东南州作为我国西南地区的重要农业产区，其农业农村现代化的发展进程不仅关系到本地区经济社会的可持续发展，也对区域协调发展和乡村振兴战略的实施有着深远影响。

黔东南州拥有丰富的自然资源和独特的民族文化，具备发展特色农业和乡村旅游的巨大潜力。近年来，在国家和地方政策的大力支持下，黔东南州在农业农村领域取得了显著成就。特色优势产业不断壮大，如茶叶、食用菌、蔬菜、生态畜牧等产业规模持续扩大，标准化生产水平逐步提高［2－5］；农业基础设施建设不断加强，高标准农田建设、水利设施完善，以及农村交通条件改善等方面，为农业发展奠定了坚实基础［6］；农村人居环境整治成效显著，乡村面貌焕然一新，农村居民生活质量得到明显提升［7］。然而，与发达地区相比， 黔东南州农业农村现代化仍存在一定差距。农业产业结构不够完善，农产品精深加工能力不足，产业链条较短，附加值较低；农业科技创新能力较弱，科技成果转化应用水平不高，农业机械化及信息化程度有待进一步提升；农村人才短缺，新型农业经营主体培育不足，农业生产经营的组织化、规模化程度较低等问题，制约着黔东南州农业农村现代化的快速发展［8］。

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键时期，也是黔东南州加快推进农业农村现代化的重要战略机遇期。在此背景下，深入研究黔东南州“十五五”时期农业农村现代化发展路径与策略，具有重要的理论价值和现实意义。黔东南州作为具有典型山地特征和民族文化特色的地区，其农业农村现代化发展具有独特性。深入研究该地区的发展路径与策略，能够为其他类似地区提供有益借鉴，拓展农业农村现代化理论的研究范畴，推动相关理论的创新与发展。通过对黔东南州农业农村现代化发展路径与策略的研究，明确未来发展方向和重点任务，为政府部门制定政策、配置资源提供决策依据，引导社会资本投向农业农村领域，激发农村发展活力。为黔东南州制定科学合理的农业农村现代化发展规划提供理论支持和实践指导，助力解决当前农业农村

发展中面临的突出问题，推动农业增效、农民增收、农村繁荣，促进黔东南州经济社会高质量发展。

1. 黔东南州“十四五”期间农业农村发展取得成效

   1. 农业农村经济方面

2023年黔东南州农林牧渔业的总产值达481．96亿元，第一产业增加值达

277．25亿元，较2020年的244．81亿元增加32．44亿元、增长13．25％［1－4］。农业生产总值持续上升，2024年黔东南州农林牧渔业总产值达497．52亿元，第一产业增加值达282．80亿元，较2020年的244．81亿元增加37．99亿元，增长15．52％［9－13］。2024年黔东南州农村居民收入实现新跨越，农村常住居民人均可支配收入实现15287元，较2020年的11082元增加4205元，增长37．94％， 农村居民生活水平得到显著改善（图1、图2）［9－13］。

2. 农业生产能力方面

2021－2024年黔东南州粮食产量稳定在133万ｔ以上，2024年粮食产量

139．27万ｔ，较“十三五”期末的127．16万ｔ增加12．11万ｔ；商品蔬菜、茶叶、油茶、中药材、肉牛、生态渔业等特色产业持续发展，产品丰富、产量增加、品质提升。2024年，蔬菜及食用菌、肉类、禽蛋、水产品产量较“十三五”期末分别增加88．73万、3．11万、3．79万和0．79万ｔ［9－13］（表1）。

3. 农业产业融合发展方面

围绕水果、食用菌、蔬菜、畜禽、水产品、食药同源中药材、茶叶等构建了一批优质绿色农产品原料基地，农产品加工业持续提质增效，分级分类优化农产品加工布局，形成了一批具有代表性的加工企业和台江预制菜产业园等加工基地；黔东南州农产品初级加工企业1226家，以农副产品为原料的规模以上食品生产企业达41家，农产品加工企业通过延长产业链、提升价值链，实现了农产品的就地转化增值，2023年农产品加工转化率达到59．5％，较2020年增长了14．4百分点［14］。休闲农业呈现出快速发展的态势，经营主体发展到2099 家［15］。农民丰收节活动丰富多彩，推动“村超”“村ＢＡ”“村晚”等乡村文化活动火爆出圈，带动乡村休闲旅游基础设施的完善和旅游经济的快速发展，逐渐具备打造世界级旅游目的地的基础，为农民增收开辟了新途径［16－ 17］。

3. 农业科技方面

“十四五”期间，黔东南州以农业科技为破解山地农业发展瓶颈的核心驱

动力，围绕“特色产业需求导向、绿色技术集成应用、数字赋能提质增效”三大主线，在多领域取得突破性进展。在特色种业方面，建成山地特色农作物种质资源库，香禾糯“锡贡1号”等通过审定并获地理标志保护，林下经济物种选育及商业化育种体系建设成效显著。绿色技术上，推广化肥农药减量增效模式、“稻＋鱼＋鸭”共生系统及循环农业技术，生态与经济效益同步提升；数字农业领域，实现生产管理智能化与全产业链数字化，物联网、无人机等技术应用广泛，农产品追溯平台和电商大数据中心作用凸显；创新平台与转化体系方面， 建成多个研发载体，深化“科技特派员＋”服务模式，有效打通科技进村入户“最后一公里”。

3. 乡村建设方面

农村基础设施不断完善，生产生活条件得到显著改善。黔东南州持续加大农村基础设施建设投入力度，农村道路、供水、供电、通信等基础设施条件得到显著改善。2021－2023年，黔东南州累计新改建农村公路30．611ｋｍ；农村自来水普及率达92．75％，比2020年增长2．74百分点；农村5Ｇ基站累计建成13620个，行政村5Ｇ网络覆盖率达93％［15］。构建集成化智慧农业平台，深度融合大数据、物联网、人工智能等现代信息技术，显著提升农业生产智能化、经营管理网络化、决策支持数据化及服务供给在线化水平。

3. 农民生活水平方面

“十四五”时期，黔东南州脱贫攻坚取得决定性胜利，历史性消除绝对贫困，使农民生活从温饱型生存向品质化发展，从单一物质需求向多元幸福追求奠定坚实基础。随着乡村振兴战略纵深推进和共同富裕目标稳步落实，黔东南州农民生活迎来“收入多元化、服务均等化、环境宜居化、精神富足化”的新时代。收入结构实现优化升级，增收渠道从传统种养业拓展至“特色产业＋乡村旅游＋电商赋能＋劳务输出”的复合型体系，特色农业附加值提升、乡村旅游促增收、电商打通山货出山通道、劳务输出向技能型转变，为农民富裕提供可持续动力。公共服务提质扩面，城乡共享迈向更高水平均等化，县域医共体的完善改进让农民就医更便捷、农村教育持续改善、多层次养老服务体系缓解养老难题、数字惠民更全面普及，大幅增强农民的获得感与安全感。人居环境蝶变焕新，以示范点为引领推动农村从“干净整洁”向“美丽宜居”升级，民居改造既保留特色又具现代设施、庭院经济激活、低碳生活普及，让“望得见山、看得见水、记得住乡愁”成为常态。不断促进精神家园浸润滋养，民族文

化传承创新，让农民从传承者变受益者，文明乡风涵育促进移风易俗，公共文化空间丰富休闲生活，自治形式激发治理参与感，文化认同、社会参与和心灵归属感增强，标志着农民生活进入精神富足新境界［18］。

2. 黔东南州“十四五”期间农业和农村发展问题分析

   1. 自然资源条件制约农业发展

相对较少的耕地资源和水资源是黔东南州面临的农业资源刚性约束，尤其是耕地资源和水资源的供需矛盾。黔东南州耕地三调数据显示，黔东南州耕地占国土面积比重低，仅为10．9％，333ｈｍ2以上耕地坝区只有13个，坝区内耕地面积仅8920ｈｍ2，特别是坡度在6°以下（含6°）的耕地占耕地面积比重仅为2．27％，坡度在25°以上的耕地占耕地总面积比重达78．34％，说明黔东南州土地破碎程度严重，不利于规模化生产和机械化发展［19］。

2. 农产品综合开发能力不足

黔东南州农产品创新研发不足，精深加工产品和二次增值产品少。同时， 产地初加工薄弱，就地就近商品化处理不足，地区同质化竞争严重，农副产品综合利用水平较发达地区仍然整体偏低。黔东南州农产品加工转化率虽较往年有所提升，但仍存在明显短板。企业规模偏小，缺乏具有带动力的龙头企业。农业产业三产融合发展依然没有形成整体合力，工业对农业反哺支持带动不足， 旅游流量没有转化为产品消费，休闲农业与乡村旅游结合紧密度不高，新业态培育力度不足［20］。

3. 乡村人才队伍结构失衡

近年来黔东南州不断加大对乡村人才建设的支持力度，但人才梯队断层问题依旧突出，中青年骨干人才严重缺乏，农业科技人才队伍建设不足，大量年轻人才流向城市，导致乡村人才结构严重失衡，基层农技推广力量薄弱。高校毕业生“三支一扶”计划、“大学生村官”计划、乡村医生和教师等项目虽在一定程度上缓解了乡村人才短缺问题，但覆盖面和规模有限，实际经验和专业技能不足，导致乡村人才供需错配，对农业农村现代化支撑力不足，乡村发展受限［21］。同时，本土人才培育不足，缺乏有效的监督和考核机制，难以建立健全本土人才链，基层治理力量薄弱，技术型、复合型人才缺乏成为制约乡村振兴的关键因素［22］。

4. 巩固拓展脱贫攻坚成果任务艰巨

从客观条件来看，黔东南州起点低、家底薄、短板多，经济总量小、人均

水平低是黔东南州的基本州情。从民生保障短板角度，水利、环保等基础设施和教育、医疗、养老等基本公共服务尚存在欠账，农民收入明显偏低。农村居民人均可支配收入、脱贫人口人均纯收入等指标及基本公共服务能力与本地城镇区域仍存在较大差距，2024年黔东南州农村居民人均可支配收入15287元，同比增长7．4％，其中财产性收入仅370元，较同期城镇居民财产收入（2389元） 低2019元［13］。

3. 黔东南州“十五五”时期农业农村现代化发展路径与策略研究

   1. 加快农业基础设施现代化建设

      1. 加强农田水利基础建设

一是，加强山地化改造创新，推广“宜机化改造＋生态护坡＋地力培肥” 综合治理模式，通过小并大、坡改梯、表土剥离回填等技术，破解地块细碎化难题。重点在坝区及缓坡地带建设“路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的高标准农田。二是，推进水源工程联网，加快建设宣威水库、忠诚水库等骨干水源工程，推进小型水库、山塘堰塞湖除险加固，构建“蓄引提调结合”的水网体系。实施山区小微水利工程（如水窖、集雨池），增强分散地块抗旱能力。三是，推广高效节水普及，在从江百香果、丹寨蓝莓等高效作物区，推广滴灌、 微喷、水肥药一体化智能灌溉系统，配套建设生态沟渠、雨水回收设施。建立“以电折水”计量体系，实现农业用水精细化管理。

2. 提升农业机械化水平

特色农机研发推广，联合山地农机企业攻关轻便型茶园管理机、油茶采收机、中药材播种机等定制装备，培育区域性农机社会化服务组织，加快适用农机装备推广应用。推进农机装备升级和农机农艺融合，实现主要作物生产全程机械化，提高农机装备智能化水平。数字农服平台赋能。打造“黔东南州智慧农机ＡＰＰ”，整合农机定位、作业调度、维修保障等功能，推动“手机预约、滴滴打农机”社会化服务，解决“有机无田用、有田无机用”的矛盾。

3. 冷链物流与数字基建

建产地冷链成网，在16个县（市）布局田头预冷库、产地集配中心，重点完善“两茶一药”、精品果蔬、生态畜禽主产区冷链节点，形成“州有枢纽、县有中心、乡有站点、村有窖藏”的四级体系。推动冷链班车、生鲜公交覆盖偏远乡镇，降低腐损率。农业数字新基建，实施“农业云脑”工程，建设州级农业大数据中心，整合气象、土壤、市场信息；推进5Ｇ基站向农业园区、合作

社覆盖，部署病虫害ＡＩ识别、无人机遥感监测等应用场景，实现“一部手机管农事”。

2. 加快发展新质生产力

   1. 构建特色产业体系黔东南的资源优势在山、水，要充分利用林业、水资源优势。要大力推动茶叶、中药材、商品蔬菜、油茶、精品水果和稻渔综合种养“6个100万”提升工程，大力发展鸭、鹅、肉牛等特色养殖业。突出“一县一业”“多县一业”，建立州域产业集群，形成兼具规模优势、产业优势和经济优势的农业产业体系。3．2．2提升农业生产经营水平一是，健全分级分类经营主体培育机制。培育行业领军型农业龙头企业，发展资源整合型新型经营主体，扶持专业化农业生产服务组织。完善财政补贴、税收优惠、金融信贷、农业保险、用地保障、人才引进等政策支持体系，创新农业生产全程托管、半程托管等社会化服务模式，提升农业现代化水平。二是，推进“以工带农”提质增效。强化农产品初加工、精深加工及副产物综合利用，开发多元化产品，推动稻壳米糠、油料饼粕、果皮尾菜、皮毛骨血等副产物高效利用， 构建绿色低碳加工体系。三是，深化“农旅融合”发展。依托特色农业资源和田园风光，整合村落建筑、乡土文化、民俗风情等优势，打造精品休闲农业项目，培育美丽乡村休闲旅游精品线路，促进农业与旅游、教育、康养等产业深度融合，推动乡村休闲旅游业高质量发展。

3．2．3强化乡村业态培育 一是，发展特色轻工业与食品加工业。建设标准化乡村工厂和加工车间，重点培育特色食品、传统手工艺等乡土产业。开发酱制品、腌制品、豆制品、腊味等传统食品及红酸汤等民族特色食品；升级蜡染、刺绣、编织等传统工艺，发展苗银、黔绣、漆器、雕刻等特色工艺品。二是，培育农村电商新业态。壮大电商经营主体，推动农业企业、合作社开展线上销售。实施“互联网＋”农产品出村进城工程，完善网络销售供应链和服务体系，推进农村电商基础设施数字化、智能化升级，加强电商人才培养，优化市场发展环境。

3. 加快农村生活设施建设

   1. 因地制宜分类推进村庄建设顺应村庄发展规律，依据现状、区位与 资源禀赋，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并思路分类推进。一是，巩固提升中心村寨，以规模为基础改造升级，发展特色产业，优化人居环境，留住乡村风貌，打造宜居宜业乡村；二是，推动城郊村寨转型，加速城乡

产业融合，实现设施互通、服务共享，提升服务城市能力；三是，强化特色保护类村庄建设，统筹资源保护与开发，确保风貌延续，完善配套，助力乡村旅游发展；四是，稳妥处置搬迁撤并类村庄，严控新建扩建，协同推进城镇化与农业现代化，避免孤立移民社区。

2. 统筹推进城乡建设借鉴“千万工程”经验，全力打造样板区“四在 农家·美丽乡村”升级版，以美丽宜居村庄建设为目标，系统推进农村人居环境整治。聚焦三大重点：一是，补短板强基础，构建农村生活垃圾收运处置体系，推进分类减量；深化“厕所革命”，实现粪污无害化处理与资源化利用； 梯次治理生活污水，延伸城镇管网，保护饮用水源。二是，提风貌塑特色，结合地域文化优化村庄布局与农房设计；完善村组道路、照明等基础设施，打造绿化景观；整治公共空间与庭院，提升田水路林村整体风貌。三是，建机制促长效，严格规划许可管理，建立管护长效机制；发挥村民主体作用，引入专业力量参与，推动城乡可持续发展。

1. 加快城乡基本公共服务均等化

   1. 合理配置乡村公共服务设施着力构建乡村便捷的生活圈、齐备的服 务圈、适配的商业圈，引导仓储物流、设施租赁、市场营销、信息咨询等各类服务主体将服务网点向乡镇延伸，拓展生产性服务业。结合乡村风貌和实际需求，改造提升餐饮住宿、商超零售、电器维修、再生资源回收和养老护幼、卫生保洁等乡村生活服务业，积极发展文化演出、体育健身等乡村生活服务业。推动传统服务业升级改造，为乡村居民提供高效便捷服务。

   2. 促进城乡公共服务标准衔接以实现城乡公共服务均等化为目标，聚 焦医疗、养老等重点领域，强化政策协同，推进城乡服务标准统一。一是，优化农村医疗保障体系。完善城乡居民基本医保州级统筹机制，统一基本医保、大病保险待遇标准，健全重特大疾病救助制度。科学规划乡村医疗机构布局， 加强基础设施建设与设备配备，深化乡村卫生机构一体化管理，推动公共卫生服务向健康管理升级，提升慢性病康养服务能力。二是，健全农村养老保障机制。深入推进全民参保计划，完善多层次养老保障体系。落实困难群体保费代缴政策，对重度残疾人全额代缴，低保对象等群体部分代缴。优化社保服务流程，推广“一站式”便民服务，切实保障农村居民养老保险权益。三是，强化农村公共服务政策倾斜。围绕就业、教育、卫生等基本公共服务领域，优先保障农村需求。加强农村警务、消防、安全生产等公共保障能力建设，构建覆盖

城乡、标准统一的公共服务供给体系。

3. 增强乡村治理服务能力 深化乡村治理体系建设，紧扣“党政领导、群众参与、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”主线，探索黔东南民族地区基层治理新路径。一是，强化乡村治理组织保障。借鉴“枫桥经验”，构建“乡镇党委统筹、村级党组织引领、村民广泛参与”的协同共治体系，完善以法律法规为根基、村规民约为补充的规范化治理机制，夯实基层治理组织基础。二是，深化村民自治能力建设。优化基层组织班子结构，通过系统培训提升村干部文化素养与专业能力，强化服务群众意识；同步激发村民自治活力，推动自我管理、自我服务，加快乡村治理现代化步伐。三是，强化乡村治理法治建设。加强村干部法治教育培训，开展法治与自治融合宣传，提升村民法治素养；探索建立乡村法律咨询服务机制，将公共法律服务嵌入民事纠纷调解全过程，以法治思维筑牢乡村治理根基。

1. 加快缩小城乡居民收入差距

   1. 持续巩固脱贫攻坚成果 加快完善缓解相对贫困的政策体系和工作机制，持续改善长期欠发展区域的发展条件，持续增强脱贫地区“造血” 功能，持续巩固易地扶贫搬迁成果，引导脱贫群众克服“等靠要”思想，建立正向激励机制，持续培育提升脱贫群众发展生产和务工经商的基本能力。持续巩固易地扶贫搬迁成果，引导安置区因地制宜发展二、三产业，带动搬迁群众就业增收，发展壮大社区集体经济，推动大型安置区稳步融入新型城镇化实现高质量发展。

   2. 深化农村土地制度改革，增加农村居民财产收入坚持稳定土地承包关系，稳慎推进农村宅基地制度改革，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，改革完善耕地占补平衡制度，把非农建设，造林种树、种果、种茶等各类占用耕地行为纳入统一耕地占补平衡管理，完善补充耕地质量和高标准农田验收机制、健全设施农业用地保障机制，持续优化设施农业用地管理。按照中央统一部署，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。探索推行适宜山地特色农产品加工、仓储物流和乡村旅游等用地制度。

   3. 巩固和完善农村基本经营制度，增加农村居民经营收入完善农业经 营体系，发展农业适度规模经营，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。推进农

村产权流转交易市场建设，健全农村集体资产监管体系。持续发展壮大新型农村集体经济，建立健全村集体经济项目投资决策公示制度，加强组织管理，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的收益分配渠道。

6. 加强“村”文化保护与传承

   1. 促进乡村精神文明 深入挖掘并传承乡村优秀的道德规范、道德模范，融入时代新元素，引导村民自觉追求向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家等乡村美德，树立最美乡村教师、医生、“大学生村官”、家庭等优秀人物和典型事迹。

   2. 打造乡村文化产品开展乡村特色文化艺术展示展演，绘制乡村文化 地图，增加乡村文化产品和服务的供给，丰富群众文化生活。倡导推动鼓励支持基层和农民群众持续举办“村ＢＡ”“村超”“村Ｔ”“村晚”等群众性民族性文体活动。推动体育活动与民俗节庆、农事农季相结合，持续弘扬黔东南州农业文化遗产地、农耕历史文化区，不断丰富农民文体生活，办好农民丰收节。

浅谈“十五五”期间宁波文旅产业集聚区的谋划与打造

陈飞龙

近期，为高质量做好宁波“十五五”规划，编写单位正高频率开展调研咨询和各种座谈交流活动。笔者有幸参加了有关座谈会。“十五五”规划的一项重要内容，是要在明确目标任务的基础上，谋划一批影响力大、带动力强的重大平台、重大项目、重大改革和重大政策举措。笔者认为，就文旅产业而言， 在“十五五”期间，谋划打造一批主题各异、特色鲜明的文旅产业集聚区，是谋划重大平台方面需要特别关注的重点任务之一。

当前，我国经济发展进入新常态，传统制造业园区和城镇化功能区的谋划建设受制于市场、要素、环境等多重约束，发展空间趋紧。与此同时，文旅产业却迎来了前所未有的发展窗口期。从“苏超”“浙BA”到舟山“东海云廊”， 这些现象级文旅IP的成功，印证了该领域的巨大潜力。习近平总书记强调，要加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。这为文旅产业高质量发展指明了方向。

在此背景下，宁波把谋划打造一批文旅产业集聚区作为构建重大平台体系、驱动文旅产业升级的重要着力点，主要基于以下逻辑。

一是有利于通盘规划。在文旅资源相对集聚且具备一定开发基础的区域打造集聚区，能有效实现统一规划与基础设施共建共享。比如：统筹建设旅游专用道网络，可以串联起区域内分散的景点；整体布局交通、通信、给排水、电力及公共服务设施，可以显著提升规模效益和整体形象。更重要的是，文旅产业是信息技术创新应用的前沿阵地。通过集聚区的规划引导，植入新兴文旅元素，前瞻布局VR（虚拟现实）、AI（人工智能）等沉浸式体验业态，能够有效把握文旅经济流量化、个性化、数智化新趋势，促进产业升级与业态创新在空间上的协同落地。二是有利于整合资源。宁波拥有8000年海洋文明史、2500年港口发展史和1200年城市建设史，文化底蕴极为深厚。在漫长的历史发展中， 宁波各地也形成了特色各异的传统优秀文化。比如，在宁海前童、岔路等区域， 汇聚了前童历史文化名镇、《徐霞客游记》开篇地、方孝孺儒学讲学地、葛洪炼丹遗迹，以及重要的红色革命基地等多元文化资源。将这些璀璨但分散的文化明珠串联整合于集聚区平台下，能显著提升区域文旅产业的整体档次、文化品位、辐射能力及带动力。

三是有利于高起点建设运营。当前，文旅产业呈现下沉至小众化、细分化的趋势，各地多以单一景点为单元开发产品，虽激发了市场活力，但也存在投资主体实力不强、景点品质不高、外围配套不足等弊端。要推动文旅产业高质量发展，就必须通过集聚区的谋划建设，统一开发主体，提高开发主体的准入门槛，创新投融资机制，构建“贷得到、转得动、还得起”的良性投资开发体制。同时，依托较大空间尺度的集聚区规划，招引国内外知名战略投资商参与， 提升整体开发建设效率与运营水平。

“十五五”期间谋划打造文旅产业集聚区，要聚焦开发基础良好、主题特色鲜明、文化要素相对集聚的区域。相关区（县、市）要在深入调研后提出集聚区建设的框架性方案，并上报市级层面。市级部门要组织专家对方案进行充分论证评估，成熟后将其纳入规划纲要，争取上升为市级乃至省级重点发展平台。文旅产业集聚区将为宁波“十五五”期间文旅产业高质量发展提供坚实的平台支撑，同时也为宁波建设文化强市夯实关键基础。

深刻把握 “十五五”规划的核心要义

国家发展改革委市场与价格研究所原所长 杨宜勇

“十五五”规划作为中国式现代化的关键施工图，承载着实现中华民族伟大复兴的历史使命。在这一关键时期，我们必须自觉发挥历史主动精神，在危机中育先机、于变局中开新局。要始终保持“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”的战略定力，充分发挥中国特色社会主义制度优势。

“十五五”时期的历史方位与战略判断

“十五五”时期作为一个关键的里程碑，矗立在我国全面建设社会主义现代化国家的壮阔征程中。这一时期，国际与国内形势交织，呈现出复杂而独特的局面。从外部环境来看，百年变局正以前所未有的态势加速演进。国际力量对比发生着深刻而持续的调整，新兴经济体和发展中国家在全球经济格局中的地位日益上升，传统强国则试图通过各种手段维护其既得利益和主导地位。贸易保护主义、单边主义有所抬头，地缘政治冲突不断，全球产业链供应链面临重构风险，外部环境的复杂性和不确定性显著增加。在国内，发展正处于动能转换的关键阶段。过去依赖传统要素驱动的发展模式逐渐难以为继，科技创新、人才资源、制度优势等新的发展动能正不断积聚和释放。同时，我国制度优势持续彰显，社会主义市场经济的强大活力进一步激发，为经济社会发展提供坚实的制度保障。

这一时期的核心特征集中表现为“三个关键”。

一是关键基础夯实期。科技创新是现代化建设的核心驱动力。在“十五五” 期间，我国需在科技创新领域实现系统性突破。这包括加大对基础研究的投入， 突破一批“卡脖子”关键核心技术，构建完善的国家创新体系，提升自主创新能力。产业体系方面，要推动传统产业转型升级，培育壮大新兴产业，构建现代化产业体系，提高产业的核心竞争力。市场机制上，要进一步完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用， 营造公平竞争的市场环境。

二是关键发力突破期。科技自立自强是“十五五”时期的战略重点。要在人工智能、量子信息、生物技术等前沿领域加大研发投入，形成具有自主知识产权的核心技术，打造“非对称优势”，摆脱对国外技术的依赖。共同富裕方面，要通过完善收入分配制度、加强社会保障体系建设等措施，缩小城乡、区

域、行业之间的收入差距，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。绿色发展上，要加快推动能源结构调整，大力发展新能源和可再生能源，加强生态环境保护和治理，实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动。

三是关键风险应对期。“十五五”时期，我国面临着外部遏制打压与内部转型压力的叠加挑战。外部，一些国家对我国进行技术封锁、贸易限制，试图遏制我国的发展。内部，经济结构调整、产业升级过程中可能面临就业压力、金融风险等问题。因此，必须统筹化解这些风险，加强宏观调控，提高风险预警和应对能力，确保经济社会稳定发展。

“十五五”时期的优势条件与战略底气

我国发展具备“四大战略优势”，这些优势是我国在“十五五”时期实现高质量发展的坚实基础和强大底气。

一是制度优势倍增效应。“十五五”时期党的全面领导制度与新型举国体制相结合，将形成攻坚克难的强大合力。党的全面领导能够确保国家发展的正确方向，集中力量办大事。新型举国体制则能够整合各方资源，在关键领域和重大项目中发挥协同作用。例如，在应对新冠疫情、脱贫攻坚等重大任务中， 我国充分发挥制度优势，迅速调配资源，取得举世瞩目的成就。

二是市场优势升级显现。 “十五五”时期我国拥有14亿人口的超大市场规模，这是其他国家难以比拟的优势。过去，这一市场规模优势主要体现在消费领域。如今，随着创新驱动发展战略的实施，超大市场规模正加速向创新策源、标准制定等高端功能拓展。庞大的市场需求能够吸引全球创新资源，推动企业加大研发投入，提高产品质量和技术水平，进而提升我国在全球产业链中的地位。

三是产业优势持续强化。目前我国拥有41个工业大类全覆盖的完整产业体系，这是我国产业发展的重要优势。在“十五五”时期，数字化绿色化转型将与完整产业体系形成叠加效应。数字化技术的应用能够提高产业的生产效率和管理水平，推动传统产业智能化升级。绿色化转型则能够促进产业可持续发展， 降低能源消耗和环境污染。例如，新能源汽车产业的快速发展，就是数字化绿色化转型与完整产业体系相结合的典型案例。

四是人才优势迭代迸发。“十五五”时期我国工程师红利与战略科学家群体将同步壮大，人力资源结构向质量型转变。随着教育水平的不断提高和人才培养体系的完善，我国涌现出大量高素质的工程技术人才。同时，战略科学家

群体也在不断成长，他们在基础研究、前沿技术探索等方面发挥着重要作用。人才优势的迭代迸发，为我国科技创新和产业发展提供强大的智力支持。

“十五五”规划的指导思想与原则遵循

“十五五”规划的实施，必须牢牢把握“五个根本”，这是确保规划顺利实施、实现发展目标的根本遵循。

一要筑牢理论根基。坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论。在“十五五”规划实施过程中，要运用这一思想的世界观和方法论， 分析问题、解决问题，确保发展符合客观规律。

二要坚持价值导向。始终锚定全体人民共同富裕的现代化本质要求。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。在“十五五”时期， 要把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，通过完善收入分配制度、加强社会保障体系建设、推动区域协调发展等措施，逐步缩小收入差距，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

三要创新实践路径。完整准确全面贯彻新发展理念，构建高水平社会主义市场经济体制。新发展理念是创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是推动高质量发展的行动指南。在“十五五”时期，要坚持创新驱动发展，推动产业升级和经济结构调整；加强区域协调发展，促进城乡融合发展；坚持绿色发展，推动生态文明建设；扩大对外开放，提高国际竞争力；坚持共享发展， 增进民生福祉。同时，要构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发市场活力和社会创造力。

四要恪守安全底线。统筹发展和安全，实现高质量发展和高水平安全良性互动。发展是安全的基础，安全是发展的保障。在“十五五”时期，要牢固树立总体国家安全观，加强国家安全能力建设，防范化解各类安全风险。在经济领域，要保障粮食、能源、重要产业链供应链安全；在社会领域，要加强社会治理，维护社会稳定；在对外领域，要维护国家主权、安全和发展利益。

五要树立全球视野。在人类命运共同体框架下拓展国际合作新空间。当今世界是一个紧密联系的整体，各国相互依存、休戚与共。在“十五五”时期， 我国要积极参与全球治理，推动构建人类命运共同体。加强与各国的经济合作、科技交流、文化往来，共同应对全球性挑战，为世界和平与发展作出更大贡献。

“十五五”规划的战略任务与突破方向

“十五五”时期，重点要在“六个维度”实现历史性突破，这是推动我国

经济社会高质量发展的关键所在。

一是关于创新驱动维度，聚焦实现国家战略科技力量体系化布局。要加强国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学和科技领军企业等国家战略科技力量建设，形成协同创新的格局。在量子信息、聚变能源等前沿领域加大研发投入，突破关键核心技术，形成“非对称优势”，抢占科技制高点。例如， 在量子通信领域，我国已经取得领先地位，未来要进一步加大研发力度，推动量子技术广泛应用。

二是关于产业体系维度，聚焦建成现代化产业体系。制造业是国民经济的主体，要保持制造业增加值占比基本稳定，推动制造业向高端化、智能化、绿色化方向发展。同时，要大力发展数字经济，提高数字经济核心产业增加值占比。加强数字技术与实体经济的深度融合，推动传统产业数字化转型。例如， 智能制造、工业互联网等新模式新业态的发展，将提升我国产业的核心竞争力。

三是关于共同富裕维度，要着力形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。要通过完善收入分配制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全再分配调节机制，重视第三次分配作用，缩小收入差距。加强社会保障体系建设，提高基本公共服务均等化水平，让全体人民共享发展成果。例如，加大教育、医疗、养老等领域的投入，提高公共服务的质量和覆盖范围。

四是关于绿色发展维度，聚焦碳排放总量实现峰值后稳中有降。要加快推动能源结构调整，大力发展新能源和可再生能源，减少对化石能源的依赖。加强生态环境保护和治理，推进节能减排，发展循环经济。建立新型能源体系， 提高能源利用效率，实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动。例如，大力发展风电、光伏发电等清洁能源，推动能源转型。

五是关于安全能力维度，聚焦粮食、能源、重要产业链供应链安全保障能力达到国际先进水平。要加强粮食生产能力建设，确保粮食安全。加大能源勘探开发力度，提高能源自给率。加强重要产业链供应链的稳定性和安全性，建立备份系统，防范外部风险。例如，加强农业科技创新，提高粮食产量和质量； 加强能源储备体系建设，保障能源供应安全。

六是关于制度成熟维度，要促使社会主义市场经济体制更加定型。要进一步完善市场体系，打破行政垄断和市场壁垒，营造公平竞争的市场环境。加强宏观调控，提高政府治理能力和水平。推进法治国家、法治政府、法治社会建设，提高全社会法治化水平。例如，完善产权保护制度，激发市场主体活力；

加强市场监管，维护市场秩序。

我国档案保护事业“十四五”回顾与“十五五”展望

中国人民大学信息资源管理学院 张美芳

十八大以来，党和国家高度重视档案保护事业的发展，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》指出应依托区域性国家重点档案保护中心，推进国家重点档案保护与开发工程，为档案保护事业持续推进指明了方向。为全面部署档案保护工作，保证其在未来高质量发展， 有必要回顾“十四五”期间档案保护事业的进展和不足，进而提出坚持不同载体档案保护技术创新、完善档案安全治理、提升档案馆库综合智能控制等具体措施。经顶层设计、统筹谋划，构建预防性保护、抢救性保护和治理性保护相结合的保护体系，有利于档案安全保管、长久稳定，对推动我国档案保护事业整体水平提升、档案保护人才队伍稳步扩充、充分发挥档案存史资政育人的价值至关重要。

1. “十四五”时期档案保护事业进展档案保护技术标准建设不断完善

“十四五”期间，有关档案保护方面的国家标准、行业标准建设速度加快，内容更加多元，方法更加具体。如2023年颁布并实施《GB/T42468.1-2023纸质档案抢救与修复规范第1部分：破损等级的划分》《GB/T42468.2-2023纸质档案抢救与修复规范第2部分：

档案保存状况的调查方法》《GB/T42468.3-2023纸质档案抢救与修复规范第3部分：修复质量要求》《GB/Z42468.4-2023纸质档案抢救与修复规范第4部分：修复操作指南》等国家标准，规范了纸质档案抢救修复工作流程，为集中力量抢救和修复纸质档案提供重要依据。除修复规范外，恒温恒湿的库房是从源头延长档案寿命的重要措施之一，“十四五”期间，国家档案局也发布了一系列较为详细的档案库房设施设备装配行业标准，如2021年发布并实施的

《DA/T87-2021档案馆空调系统设计规范》，2022年发布并实施的《DA/T91—2022 档案馆照明系统设计规范》，2024年发布、2025年实施的《DA/T101-2024恒温恒湿档案库房空调工程施工及质量验收规范》等。

档案保护平台更加多元

自2018年起，国家档案局依托辽宁、广东、北京、浙江、云南、新疆等地区档案馆分别设立了6家区域性国家重点档案保护中心，辐射东北、东南、华北、

华东、西南、西北等地区档案保护事业。“十四五”期间，各保护中心开展了一系列档案修复培训班以及各类档案保护主题的教育、宣传活动，如辽宁省档案馆举办多期初级、高级档案修复培训班，致力于提升东北地区档案保护技术水平，广东省档案馆引进了一批先进的档案修复设备、纸张实验室设备、有害气体治理设备用于改善档案修复环境，浙江、云南、新疆三地的国家重点档案保护中心将专业修复技术送到基层档案馆，组织各地州市县档案业务人员参与修复培训，北京市档案馆也开设了华北地区档案保护技术培训班，并拍摄32集

《档案传统修裱技术》教学短视频，宣传推广档案保护专业技能。

为贯彻落实《“十四五”全国档案事业发展规划》，2024年经国家档案局组织认定，揭牌成立了8家首批重点实验室，其中与档案保护密切相关的有档案保护技术适用性验证重点实验室（国家档案局档案科学技术研究所）、纸质档案持续保护重点实验室（山东省档案馆）、档案灾害预防与应急抢救重点实验室（河南省档案馆）、多模态档案保护与开发重点实验室（中国人民大学档案学院）、感光与纸质等多种材质档案保护重点实验室（陕西师范大学）。各实验室聚焦加大新时代档案事业创新发展中重大、关键和共性科技问题的攻关力度，如国家档案局档案干部教育中心依托山东省档案馆纸质档案持续保护重点实验室和四川省档案学校档案保护修复实训基地，举办两期纸质档案保护修复技艺提升培训班，共计200余人参加，通过专家“一对一”指导演示和实践操作环节提升参培人员的修复能力。中国人民大学和陕西师范大学围绕档案实体劣化机理与微观表征、档案实体病害治理与抢救性保护、感光影像档案保护、纸质档案保护、红色革命文物档案等研究方向开展多项科学研究、聚焦档案保护人才培养、促进档案保护修复工程实施并提供社会服务。

档案保护技术研究与成果多点开花

安全治理与灾害预防是“十四五”期间档案保护的重点研究内容之一。国家档案局科技项目立项选题指南连续多年强调应围绕档案安全治理，开展档案馆灾害预防和应急管理机制建设、发展重大自然灾害中档案抢救保护技术的创新和应用。如河南省档案馆建立档案灾害预防与应急抢救重点实验室，探索建立档案灾害预防和应急抢救技术体系[1]。内蒙古自治区鄂尔多斯市在全区率先设立2025—2027年盟市级档案安全发展专项资金，支持所辖旗区档案馆智能安防设施设备升级改造、珍贵档案抢救保护等重点工作，全面助力所辖旗区安全管理工作提档升级。2024年，联合国教科文组织联合15个国家的档案保护人员

编写《灾害档案恢复：文献遗产与数字档案的灾害风险管理培训工具包》

（ Buildingresilience ： disasterriskmanagementfordocumentaryheritageanddigitalarchivestraini ngtoolkit），我国学者也参与其中，该工具包汇聚多国智慧，凝练了文化遗产和档案资源灾害管理的丰富实践案例，具有重要指导价值。

纸质档案脱酸技术研发与应用依旧是档案保护领域关注的热点。纸质档案脱酸产品[2]、专利、设备及常用方法与效果评估等均为重点研究对象，部分档案馆也针对自己的馆藏特点因地制宜应用脱酸技术。新建、改建、扩建档案馆中的建筑设计与建设[3]、馆库综合智能控制系统建设、感光影像档案常见病害治理与原貌恢复技术、移动式纸质档案抢救修复装备的研发等也取得一定成果并部分得到应用。

红色档案保护逐渐受到重视

红色档案资源的保护也备受各地档案局（馆）关注。成都市档案工作会议提出“用档案讲好成都故事、弘扬天府文化”，通过展览、微视频等形式融入和服务新时代文化建设，让红色资源在党性教育、爱国主义教育等方面发挥积极作用。浙江省档案馆启动“浙江重要档案整理与研究工程”，以红色根脉、浙江精神、浙江经验、浙江名人、地方文化、浙江遗产、乡村记忆、城市记忆、对外交流、浙江抗战10个系列为主要内容，推出一批公开出版物、数据库、音视频等成果，并计划持续推进至“十五五”末[4]。浙江各市级档案馆也开展了多项红色档案保护工作，如杭州市档案馆集中指导、集体会诊珍贵红色档案， 集中力量抢救修复，同时，利用人工智能、数字孪生等数字化手段，生动持续地保管好、保护好、利用好浙江红色记忆；乐清市档案馆启动民国档案抢救三期项目，对纸张酸碱度检测、脱酸一体化、档案除霉等技术进行实践；台州市档案馆建立区域性档案脱酸实验室，分多个批次对馆藏红色档案进行消杀和脱酸工作。

2. “十四五”时期档案保护事业面临的挑战

   1. 档案保护技术研究有待深入

“十四五”期间，档案保护技术基础理论研究较少，实用性保护技术更新速度放缓、新技术应用较少，关键技术攻关缺失。在纸质档案脱酸研究中，档案脱酸技术、档案装具有所创新，以自主研发为突出特点，尤其在脱酸产品及脱酸设备的研发、脱酸专利申请上取得了突破性进展，但纸张去酸原理、脱酸

产品的技术评估和作用效果等方面的基础研究仍有待深入。在档案消毒灭菌环节，档案消毒基础技术、预防性保护理念深入人心，但修复新产品研发突破不显著，技术创新动力不足，新技术引入速度慢、不均衡。档案消毒灭菌、杀虫的常见方法对比研究及选择应用依然是档案界关注的重点问题，尤其是新馆搬迁过程中技术的选择、方法的应用仍不确定。学术研究集中在低氧气调技术、环氧乙烷熏蒸技术、低温冷冻、臭氧技术等理论上使用效能的对比研究，实践工作中消毒设备及技术的实际效果、消毒后残余物质对档案、环境带来的影响等可量化数据较少，将制约档案馆日常消毒工作开展。同时，突发档案灾害事件的处理，如水灾档案的消毒灭菌、减湿干燥等工作仍未产生有效方法，主要归因于相关的专题研究进展相对缓慢，关键技术没有攻克。

2. 档案保护队伍建设亟须加强

在档案工作中，据调查显示，档案馆的档案保护人才队伍存在年龄断档， 档案保护人才新生力量不足且老龄化严重，华中和华南地区30岁以下档案保护工作人员占比约为13.8%，而从业时间达到5年以上的档案保护工作者仅占全部调查人数的28%[5]，虽然修复人员队伍希望更换职业的比例不高，但对工作环境、待遇等存在不满[6]。在档案教育界，我国目前建设有档案保护修复实验室的高校有中国人民大学、中山大学、安徽大学、云南大学、苏州大学、陕西师范大学、北京联合大学、聊城大学等，能够全方位开展档案保护实验的学校偏少，多数学校仍以理论教学为主。由于地缘关系，相较于东部、中部地区，西部地区高校对档案保护方向的重视程度较低，尤为缺乏既具有档案保护学科背景，又具有丰富实践经验的专业教师。另一方面，随着信息化的加速推进，档案载体更加丰富，档案保护范围拓展，数字化保护修复人才短缺。

3. 红色档案保护工作亟待深化

红色档案是系统记录中国共产党自成立以来的奋斗历程、重大历史事件与实践经验的档案、手稿、图书、期刊等。“十四五”期间多地开展了红色档案专项保护工作，对红色档案进行分级保护、出版编研成果，但尚未形成全国性、体系化、规范化的红色档案保护工作局面。首先，各地红色档案资源保护开发缺乏专业性和持续性保护理念，红色档案资源收集整理、保护方案设计较为零散。区域间红色资源合作保护利用程度较低，红色档案保护体系不完善。县区档案馆红色档案保管分散、保护研究能力孱弱，东中西部各省档案馆在红色档案保护领域未能形成良好的协同效应。其次，地方红色档案保护范围有限，修

复力量弱。受限于地方财力、缺少专业人员、管理层不重视等因素，大量市县级档案馆或馆藏红色档案的博物馆将红色档案束之高阁，红色档案保护修复工作进展缓慢，不利于红色档案长期保存利用。

3. “十五五”时期档案保护事业可持续发展战略

   1. 夯实档案保护基础理论研究

面向档案保护基础理论需求、关键科学问题，整体工作需要部署基础研究重点任务，聚焦基础问题开展深入研究。如对快速老化纸张、彩色胶片、磁性载体开展病害量化评估问题，研究分子结构演化、界面状态变化与宏观性能衰退过程，揭示分子微观构象、界面结合力、宏观力学性能之间的多尺度关联关系，构建适用的病害量化评估模型，为档案保存现状评估提供基础支撑。聚焦声像脆弱性和数字档案长期保存技术、库房整体调控、装具规范化、微生物污染等，深化档案材质特性、病害形成机理及发展预测方法研究，为档案保护实践提供理论指导和科学依据。针对保存环境波动引发的档案霉菌侵害问题，完善微环境与霉菌生长的动态关联模型，研发自适应型复合防霉材料，阐明环境响应的霉菌抑制作用机理，构建长效的霉菌抑制新方法，为档案霉菌高效防控奠定基础。

突破一批关键材料、工艺、装备和集成技术，推动数字化保护技术开发应用。促进材料科学、物理学、化学、生物学、大气科学、文化遗产保护与工程等学科同档案保护实践深度融合。加大各省档案系统对档案保护事业的支持力度，组织专家对特殊载体、特殊字迹的档案制定专门修复方案。深入探索图像识别在档案破损检测、档案数字化修复中的实际效能和基于机器学习的档案保存环境风险预测模型研发。

2. 打造高专精尖技能人才队伍

一是组建专业保护人才队伍。以国家档案领军人才和档案专家为骨干，加强档案保护、科技创新、档案仿真复制、修复、展览等急需领域的人才培养， 充分发挥保护人才的辐射作用。加快建设一支门类齐全、技艺精湛的技能人才队伍，稳步造就一支科技研发能力和技术应用能力过硬的档案科技人才队伍， 锤炼一支熟悉专业、素质优良的档案保护管理人才队伍。加强档案保护专业性人才培养，建立起“国家级档案保护百人专家团队”、进一步开设全国性和区域性档案保护技术培训班，由工匠型人才、修复业务骨干和修复助教组成教师团队，推动档案修复人才队伍走向科学化、实用化、体系化。

二是增强青年后备保护力量。支持鼓励更多优秀专业人才和青年人才从事档案保护研究，建立健全管理规范、评价科学、激励有效的档案人才体系，对不同地区采取不同的档案修复专业人才引进和鼓励政策。提供专项档案修复人才培养专项支持计划，鼓励档案保护修复高级人才深入基层，发挥传帮带的作用，快速培养一批中青年保护人才队伍。建设和完善基层档案保护软硬件环境， 持续加强基层档案保护研究队伍建设，保持队伍稳定。

3. 加大红色档案资源保护力度

红色档案载体丰富，种类繁多，档案形成时纸张、写印材料质量低下，加之战争年代保存条件有限，大多出现老化破损现状，严重者已经无法利用。因此，亟须对红色档案本体实施专项调查和抢救性保护。推动全国性和区域性红色档案保护工作连片开展，统筹系统性保护、整体保护，构建集预防性保护、治理性保护、抢救性保护和传播性保护于一体的保护体系。加强档案本体、背景信息及相关档案的保护与互证，进一步完善红色档案定期普查、日常养护管理和安全防范制度。加强整体保护，实施一批馆藏红色档案保护修复项目和红色文献抢救性保护项目，持续改善各级各类红色档案保存状况，在此基础上， 对红色档案资源开展数字化保护工作。

4. 构建预防性保护与安全治理体系

“十五五”应着力构建符合我国国情的档案预防性保护和安全治理理论体系，用规范、全面的保护管理体系确保档案长期安全保存。

一是构建档案保护标准体系。建立健全档案领域多层次标准体系，加快推进档案保护、不同类型修复技术、数字化、预防性保护、灾害预防等重点领域标准制修订和应用。加强全国档案保护标准化技术委员会建设，成立纸质、书画、声像、实物、照片、数字化、安全防控等分领域标准化工作组，加快推进国家级保护中心规范化建设和管理办法落实。

二是完善档案安全治理体系，推进关键技术协同攻关。大力发展档案灾害风险防控、火灾防范与应急处置专用技术体系，大幅提升档案安全防护、监测预警、巡查监管、应急响应、应急抢救和档案库房智能化管理水平。

5. 充分发挥全国保护平台作用

首先，提升区域保护平均水平。区域保护中心定位技术服务、加强人才培养。制定技术服务标准化建设规范，提升档案保护专业技术服务水平。建立体系完善的档案修复人才初级、中级、高级培训班，定期开展培训和专业水平考

核活动。组建全国档案修复指导组，组织专家团队赴各区域保护中心巡回指导档案保护修复工作。各区域保护中心可根据实际情况为档案保护修复人才引进提供专项资金、政策支持，吸引青年高水平档案修复人才加盟保护中心人才队伍。建设科研仪器设备共享平台，推动区域档案保护修复整体水平提升。

其次，提高全国保护平台整体水平。全国重点实验室锚定关键技术突破和重大项目攻关，鼓励新技术、新材料、新方法、新设备等研发与应用，推动研究成果从实验室进入实践应用。在技术或设备研发阶段将市场预测和小范围推广应用效果考虑在内，完善“实验到实践”流程保障。建立专项团队，对重点档案、珍贵档案文献遗产保护中的关键技术开展联合攻关。

总之，“十四五”规划期间，档案保护研究对象更加多样，传统技术与智能技术并驾齐驱。“十四五”期间我国档案保护事业在标准体系构建、鼓励技术创新、推动专题研究等方面已取得显著成果，“十五五”期间档案保护事业的建设更应在国家文化发展战略框架下，朝创新保护修复技术、加强人才培养力度、实施重大专项工程的方向稳步前进。与此同时，关注多载体档案保护协同发展、促进新材料研发、新科技支持，强化图情档科研人员交流合作、多学科融会贯通，共同推动档案保护事业可持续发展。

中国工业发展“十五五”展望：高质量推进新型工业化进程

中经记者 杜丽娟

（2025年8月4日）

工业是国民经济的命脉。“十四五”以来，中国工业经济规模持续增长， 活力和创新能力不断增强，新型工业化取得长足进步，为“十五五”时期中国工业高质量发展奠定了良好基础。

“十五五”时期，世界百年未有之大变局将加速演进，工业在国民经济发展中作为“增长引擎”的保障作用将进一步增强，在新发展格局中，作为“创新载体”的关键作用也将更加不可替代。

《中国工业发展报告（2024）》（以下简称《报告》）指出，“十五五” 时期是中国工业由大变强的关键时期，“变强”的难度会高于“变大”，之前形成的宝贵经验、积累的物质财富是成为工业强国不可或缺的基础。要实现工业强国的目标，“十五五”时期要着力推动新型工业化进程，大力发展新质生产力，完善现代化工业产业体系，构筑应对新挑战的能力。

推动新型工业化进程

党的二十大报告提出，到2035年基本实现新型工业化。“十五五”时期是中国工业加快发展新质生产力、构筑中国式现代化强大物质技术基础的关键时期，这使得工业发展的时间表、路线图备受关注。

《报告》课题组认为，受技术和市场不确定性等因素影响，新型工业化不可能按照传统路线推进。这需要强化竞争政策在政策体系中的前置作用和基础性地位，为各类企业公平竞争提供稳定预期，尤其是通过提高知识产权保护法律法规的实施效率，维护公平竞争环境，推动工业领域战略性新兴产业和未来产业实现创新驱动发展。

为落实中央经济工作会议精神和全国新型工业化推进大会部署，7月中旬， 工业和信息化部发布《信息化和工业化融合2025年工作要点》，提出健全制度、夯实基础、技术赋能、标准建设、生态培育五大方面17项具体举措，为扎实推进新型工业化，加快建设制造强国、网络强国提供有力支撑。

地方层面，随着“十五五”规划目标的明确，各地也根据自身情况制定了新型工业化相关时间表。比如，江西提出，到2027年推进新型工业化取得明显进展，战略性新兴产业占规模以上工业的比重达到30%左右。

作为广东省首个专精特新总部基地，深圳宝安区成为专精特新“小巨人” 企业的聚集地，基地在资金支持、人才引进、产业链对接等方面提供全方位赋能，助力企业发展，推动新型工业化。数据显示，目前深圳专精特新“小巨人” 企业总数达1025家，新增数量连续两年位居全国首位。

“十四五”期间，面对工业发展的外部环境和内部条件变化，我国适时调整政策措施，工业企业推进技术改造和市场开拓，科研机构加快技术攻关和成果转化，推动了中国工业规模的进一步扩张。2024年，中国规模以上工业增加值同比增长5.8%，较2023年提升1.2个百分点，全部工业增加值完成40.5万亿元， 制造业总体规模连续15年保持全球第一。这一成绩表明，中国制造业在面对复杂多变的国内外环境时，依然保持了强劲的发展势头。工业和信息化领域对国民经济增长的贡献超过40%，进一步夯实了国民经济的基础。

为此，《报告》建议，要进一步明确产业安全政策和竞争政策的重要地位， 界定产业发展政策制定和实施部门、产业安全管理部门与竞争政策实施部门之间的权责界面和工作接口，使发展目标与安全目标达到综合优化和合理兼顾， 避免政策实施中的目标冲突、相互掣肘和合成谬误。

大力发展新质生产力

随着新一轮科技革命和产业变革的不断发展，传统生产力已经无法满足我国高质量发展的需求，我国迫切需要发展新质生产力来促进经济可持续发展。新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力，具有高科技、高效能和高质量的特征，充分体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。

在新质生产力概念提出后，全国也加快了发展新质生产力的部署安排。与此同时，中国工业部门的产业边界和技术体系的快速变化，也为培育新质生产力创造了条件。

华中农业大学高泽霞团队在无刺草鱼培育方面取得的突破性进展，不仅解决了消费者在食用草鱼时的困扰，也为水产养殖业的发展提供了新的方向。

2012年—2021年，团队成员在实验室中反复进行“挑刺”实验，经过近10 年的努力，团队终于找到了控制肌间刺发生的关键基因，并成功培育出无刺草鱼。无刺草鱼的成功培育为水产养殖业提供了新的思路和方法。未来，这项技术有望被应用于更多种鱼类，进一步提高鱼类的食用品质和市场竞争力。“这一案例是通过科技创新培育新质生产力的典型，展现了高校科研成果对产业的

推动作用。”一位科研人士如此评价。

《报告》指出，当前新质生产力与科技创新密不可分，科技创新成果只有在产业中具体应用才能最终形成新质生产力。以创新要素赋能新质生产力需要建设现代化产业体系，产业的不断发展同样可以提升要素的质量，推动生产技术和生产要素不断升级。

构建现代化工业产业体系

构建现代化产业体系，确保产业体系的自主可控和安全可靠是核心要义。我国是世界上产业门类最为齐全的国家，拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的41个工业大类、207个工业中类和666个工业小类，但在核心零部件、关键材料等方面对进口依赖度较高，相关产业链断链风险较大。

在这一背景下，《报告》提出，随着全球产业链价值链分工体系加速重构， 发达国家“产业回流”、发展中国家“产业分流”，面对复杂多变的内外部环境，我国现代化产业体系要不断打通堵点断点，以科技创新为引擎推动产业链的全面革新，加快补链、延链、升链、建链的步伐，有效增强产业链供应链的韧性和安全水平，加快提升产业链自主可控能力，进一步实现产业体系安全稳定，为发展新质生产力提供重要保障。

奥迪一汽超级智能生态工厂通过数智化技术、绿色能源使用和资源循环利用等创新举措，成为现代化产业体系智能制造的典型。

在制造力方面，奥迪一汽超级智能生态工厂以数智化技术为核心驱动力， 构建了覆盖冲压、焊装、涂装、总装、电池五大车间的全流程智能制造体系。其中，焊装车间采用824台KUKA机器人，焊接自动化率达100%，每秒可完成1—2 个焊点，精度高达0.1毫米；电池车间自动化率高达86%，关键工序实现100%自动化。

该生态工厂相关人士介绍，目前生态工厂产业配套完备，半小时车程可找到组装一台车所需的一半供应商，这体现了我们产业体系的完整性。

在市场看来，建立体系完整、规模超大、产业链供应链稳定、技术水平先进的工业体系是发展实体经济的重要任务，也是现代化的立身之本，面对新的机遇和挑战，“十五五”时期要实施针对性措施，增强现代产业体系的完整性、先进性和安全性。

《报告》建议，要脚踏实地做强基础产业，夯实现代化国家实体经济基础。强化基础材料、基础工艺、基础零部件、基础软件的“补课”，制定长期支持

政策和稳定投入制度，夯实现代产业体系根基。聚焦力量擦亮名片产业，引领中国产业全球价值链攀升。继续做强做大高铁、核电、海装、工程机械等优势产业的产业链，扩大名片产业对上下游技术升级的溢出效应。推动优势产品出口和优势产能“走出去”相结合，将国内市场优势转化为全球市场优势。加快未来产业布局，力争在新一轮产业的高起点发展。

种业强县建设路径探索&基于高台县“十四五”实践的“十五五”发展策略研究

甘肃省张掖市高台县良种繁育推广中心 谢钰

高台县地处河西走廊中部，既是全国重要的商品粮基地县，也是农业农村部认定的国家级杂交玉米种子基地[1]。近年来，高台县积极调整产业结构，因地制宜发展制种产业，通过“专业化管理、订单化种植、规模化生产、合同化收购”的运行模式，大力发展高效制种作物，推进制种示范基地建设，带动玉米制种产业向规模化、产业化方向发展[2]，助推制种产业“提档升级”[3]。农业现代化，种子是基础[4]。“十四五”以来，高台县深入贯彻落实国家种业振兴行动，立足自身资源优势，在种业发展的各个关键领域持续发力，取得了显著成效。为有力推动高台县种子产业可持续发展，提升种业在县域经济发展中的作用，通过调研分析“十四五”时期种业发展现状及存在问题与矛盾，旨在探讨“十五五”时期加快当地种业发展的实现路径。

1. 高台县“十四五”种业发展成效

   1. 供种保障能力持续增强 自2021年起，高台县玉米制种规模持续稳定在0.67万hm2以上，2023年达到近10年以来最大玉米制种面积，为0.92万hm2。2025年高台县全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略部署，统筹推进农作物制种产业高质量发展，全年农作物制种面积达1.54万hm2，其中：玉米制种面积0.80 万hm2，预计产值达8.76亿元，非

主要农作物制种面积0.74万hm2，预计产值达8.90亿元，生产的种子可满足120万hm2大田玉米用种和100万hm2非主要农作物用种，是国家级制种大县和继肃州区（1.07万hm2）、金塔县（0.93万hm2）之后的全国第三大以瓜菜制种为主的区域性良种繁育基地；逐步构建起以玉米制种为主导，以蔬菜、瓜类、花卉等特色作物为支撑，协同发展的“1+3+N”种子产业体系，为保障国家粮食安全和种业自主可控作出积极贡献。

2. 种业基地建设水平稳步提升 2021年以来，高台县支持制种基地基础设施改造，累计投入制种大县奖励资金7009.60万元，高标准农田建设资金8800.00万，新建高标准玉米制种基地0.39万hm2，累计建成高标准玉米制种基地0.95万hm2。全县制种基地100%已建成高标准农田，除山区新坝镇4个村以外， 水肥一体化配套率达96%。通过土地平整、水肥一体化等工程实施，有效提升了基地规模化、集约化、标准化生产水平，为保障优质种源供应、推动种业高质

量发展筑牢坚实根基。

3. 种质资源保护利用取得成效 扎实推进种质资源保护体系建设，严格落实省市部署，对全县特色种质资源开展全面普查，坚持“应收尽收、应保尽保”，实现资源收集全覆盖。2021年至今，累计收集小麦、水稻、蔬菜等种质资源53个，经审核合格入库30个。同时，建设高台种子研究院、公用种质资源室、中农大康种质资源保存室等专业设施，大幅提升标准化储存能力，为种质资源的保护、科研及创新利用提供有力支撑。

4. 种业科技创新成果丰硕 鼓励支持玉米种子企业与国内知名科研、教学单位联合建立研发机构，建成高台种子研究院、高台中农大康科技研发中心和公用种质资源室，构建“研究院+研发中心+种质资源室+产业基地”县级区域研发中心，积极组建育种攻关联合体，推动科企合作，人才交流。2021年以来， 新选育审定玉米新品种21个，其中省审品种19个、国审品种2个，全县累计选育审定玉米新品种32个，其中省审品种30个、国审品种2个，种业创新攻关能力持续提升。

5. 种子精细化加工能力持续提升培育壮大种业企业，全县登记注册种子生产经营企业32家，其中玉米制种企业8家、非主要农作物制种企业24家。2021年以来，玉米制种企业数量从6家增至8家，非主要农作物制种企业从17家增至24家；累计投入制种大县奖励资金3580万元，建成小包装生产线2条、果穗剥皮线7条，改建燃气锅炉7台、改造提升种子加工线2条和布料系统1条。全县累计建成果穗烘干线7条、籽粒烘干线8条、小包装生产线12条、果穗剥皮线7条， 玉米种子设计年加工生产能力达19.2万t以上，设计年加工成品种子13.6万t， 种业企业竞争力稳步提升。

6. 种业市场监管力度不断加大建立健全种业监管体系，构建了县、镇、村3级联动的种业市场监管机制，明确各部门监管职责，加强部门间协作配合。成立了县良种繁育推广中心，强化种业监管，开展种业市场专项整治行动， 严厉打击无证生产经营、套牌侵权、制售假劣种子等违法行为。“十四五”期间，累计开展种子市场专项检查18次，检查种子经营门店60家9次，查处涉种违法案件5起，调解种业矛盾纠纷60起，有效维护了种业市场秩序，保护了农民和企业的合法权益。

7. 种业品牌打造初现成果 高台县高度重视种业品牌建设，通过举办农民丰收节、参加国内外种业展会等方式，加大品牌推广力度。鼓励支持企业使

用“张掖玉米种子”地理标志，部分企业如甘肃隆丰祥种业有限公司、高台中农大康科技开发有限公司等通过科技创新，自有品种在市场上树立了良好的品牌形象，玉米品种隆丰3106实现高台县玉米国审品种“零”的突破，玉米品种隆丰211、中金368、DK193、中农大787等优良品种，全国推广面积达16.7万hm2， 全县贴牌销售率达47%，产品畅销全国各地。

8. 种业发展效益显著提升 种业企业的发展壮大，也为地方财政作出了重要贡献，“十四五”期间，全县种业企业纳税总额逐年递增，从65.05万元增 长至421.43万元，增幅超5倍，种业企业累计上缴税收942.30万元。同时，种子 产业的发展吸纳了大量农村劳动力就业，提高制种农户和村集体经济收入，2025 年制种产业预计带动全县4.4万户制种农户，实现户均增收3.50万元，预计村集体经济制种服务费收入达852万元，平均每村收入21万元，制种产业已成为乡村振兴的支柱产业。

9. 支持政策与保障措施不断完善 制定出台了《高台县种业振兴行动实施方案》《高台县振兴河西国家玉米繁育制种基地实施方案》《高台县制种大县（玉米）发展规划（2021-2025年）》《高台县制种大县奖励资金实施方 案》等一系列支持种业发展的政策措施，从基地建设、科技创新、企业培育、市场监管等方面给予政策支持。通过制种大县奖补、种业科技创新等项目资金的投入，有效撬动了社会资本投入种业发展，促进了种子产业的快速发展。

1. 存在的问题和矛盾

   1. 种业科技创新能力仍需加强 尽管高台县建成了高台种子研究院、高台中农大康科技开发中心，但还处于初步运行阶段，研发设施建设滞后。同时，高台县种业企业普遍规模偏小，导致了企业科研投入相对不足。同时，受地理位置和生活条件所限，企业难以吸引和留住关键的科研人才。科研投入的匮乏与人才的短缺，共同制约了企业的研发能力。造成企业自主研发的品种市场竞争力不强，产品同质化现象严重，最终导致企业在市场上缺乏足够的话语权。

   2. 种业产业链条完整性仍需强化 高台县的种业企业普遍定位单一，以代繁为主。这种模式导致企业普遍缺乏自主研发能力和终端销售渠道， 市场话语权也较弱。其核心业务高度依赖委托方订单，利润来源主要依靠代繁服务费，这使得企业极易受到全国种业市场波动及委托方经营状况的影响。由于研发环节的缺失使企业无法通过品种创新获取技术红利，而销售环节的空白

则阻碍了终端市场渠道与品牌认知的建立。企业被长期困在产业链的低附加值环节，难以向育繁推一体化、高价值的发展模式转型升级。

3. 种业监管体系有待完善 种业市场监管是保障种业健康发展的重要环节。在监管力量方面，县级种业监管机构编制少、人员老化、专业技术人员配备不足、对种子违法行为的打击力度不强，难以满足新形势下种业发展需求。在监管手段方面，信息化水平较低，缺乏有效的追溯体系和风险预警机制，对种子质量、品种权保护等方面的监管难度较大。

1. “十五五”期间高台县培育全国现代种业发展高地路径

   1. 推动种质资源保护利用精准化扎实推进种质资源收集、整理、保护，加大县内特色农畜种质资源及地方特色品种抢救性收集保护力度，支持企业进一步改善种质资源保存条件，推动玉米和非主要农作物种质资源室建设， 提升全县种质资源标准化存储能力。建立种质资源鉴定与创新基地，系统开展资源精准鉴定，加快筛选挖掘一批抗寒、抗旱、抗病等优异种质和基因资源。推进资源共享利用，鼓励科研单位和企业搭建鉴定评价和基因发掘技术平台， 加快优异种质资源交流利用。

   2. 推动种业创新自主化 强化“高台种子研究院+种子研发中心+产业基地”等形式的县级自主创新平台，加快种业前沿性育种技术开发利用，建立现代农作物商业化育种体系。支持企业加大新品种推广力度，建立产销对接机制。实施育种技术联合攻关。联合高校院所开展玉米和西甜瓜等特色作物新品种研发攻关，选育高产优质、绿色专用突破性瓜菜新品种，培育宜机抗旱、耐热耐碱、抗病性强的玉米新品种，对自主研发并通过国审或省审的玉米新品种给予奖补。

   3. 推动制种基地集约化 鼓励高标准农田建设向农作物繁制种基地倾斜，加强基地基础设施建设和现代装备升级改造，加大以新坝镇、合黎镇为主的蔬菜花卉制种基地和以罗城镇、黑泉镇、骆驼城镇为主的瓜类制种基地建设力度。支持玉米制种企业应用自动驾驶、机械去雄、摘穗扒皮等机械装备， 建设示范基地，推进制种全程机械化、机械智能化和管理科学化，提升制种收获关键环节机械化水平。引导特色作物制种企业购置取籽、植保等专用农机， 加快补齐制种机械化短板。加快推进“一户一块田、一企一基地”改革，培育便捷高效的种业社会化服务组织，建设县级农业社会化服务中心，鼓励各类合作社组建合作联社，为企业开展“保姆式”“菜单式”和专业化、标准化、集

约化托管服务，提高种业生产组织化程度。

4. 推动优势企业集聚化做大做强现代种业企业。强化“外引内培”， 引进种业领军企业在高台发展“总部型”经济，建设区域销售中心和结算中心， 培育具有竞争优势的蔬菜花卉特色作物制种龙头企业，引导“代繁工厂”向“创新工厂”逐步转变。推动企业上下游衔接，完善种子研发、生产、加工、销售等全链条，不断提高产业集中度。提升种子企业加工能力，支持玉米制种企业升级改造种子脱粒精选、包衣包装等成套加工线，扩大玉米种子小包装产能。逐年提高本地营收品种的占比面积，提升代繁品种小包装加工量。统筹用好涉农资金，加大种子企业信贷支持力度，鼓励种子企业加强种质创新、品种研发、基地建设、科技转化，全面提升种业现代化发展水平。

5. 推进监管服务高效化 强化种业市场监管。

加强县级种业监管队伍建设，增加监管人员编制，探索建立乡镇种子管理指导站，健全县镇一体化种子监管机制，完善种子企业生产经营许可、品种备案、产地检疫、合同管理等监管服务体系，确保源头可追溯、监管全覆盖、流向可管控。净化种业市场环境。

常态化开展公检法、市场监督、农业农村等多部门联合执法，严厉打击品种侵权、制假售劣、非法生产经营等违法行为，营造种业发展良好环境。

走向“十五五”：财税体制改革思路前瞻与重点领域

刘欣琦

一、问题的提出

习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式。”①科学制定和接续实施五年规划是一个统筹当前与长远的过程，既要聚焦当下影响发展活力释放和人民生活改善的突出问题，谋划切实有效的解决思路和政策安排，以此更好地实现现代化的阶段性目标；更要从长远角度统筹谋划、一体推进经济社会全方位发展，从宏伟目标倒推和明确现阶段必须完成的任务。纵观五年规划史，从“一五”计划到“十四五”规划，五年规划目标的调整既有延续性又有调适性，其中的战略调整既是前瞻性的设计， 也是基于实践经验的总结（鄢一龙，2013）。实际上，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式制定和执行政策的循环过程（韩博天等，2013）。鉴于此，无论是评估既有规划的实施效果，还是展望未来规划的远景思路，都要结合历史纵深和发展实际去思考规划目标任务的内涵与逻辑。

财税体制改革是五年规划中的重点内容，财政本身作为国家治理的基础和重要支柱，也要为五年规划的实施提供资金保障和政策支持。面向“十五五” 思考财税体制改革的基本思路以及财政应聚焦和支撑的重点领域，一方面，从五年规划目标的延续性看，需要相应地回顾“十四五”时期财税体制改革的成就和问题，归纳总结出改革经验和下一步需要攻克的重点难点。具体而言，建立现代财税制度是一场关系中国现代化事业的深刻变革（楼继伟，2021）。“十四五”时期财政面临在自身可持续发展前提下支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要任务（闫坤和张鹏，2020），应对财政收入波动需有更多的准备， 应对财政支出安排需有更长远的考虑（杨志勇，2021），在统筹发展与安全中为经济社会的稳定发展打下坚实基础（冯俏彬，2021）。另一方面，从五年规划目标的调适性看，需要根据新形势下新的战略要求，探索“十五五”时期深化财税体制改革的总体思路、路径步骤和重点举措。根据党的二十大、党的二十届三中全会作出的战略安排，“十五五”时期是中国到2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年，也是加快推进完成300多项改革任务的关键五年。这就意味着与“十四五”规划相比，“十五五”规划在新的复杂国际形势

和国内发展变化下、在重要的时间节点和战略安排下，将聚焦新目标新任务谋划战略部署并制定路线表、时间图。为此，本文从时点、难点、着力点的角度思考和归纳“十五五”时期财政面临的新目标新任务，在此基础上探索和总结“十五五”时期财政政策取向与作用方式，以此得出“十五五”时期财税体制改革的重要突破口，尝试着为“十五五”时期谋划财税体制改革提供参考。

二、聚焦战略部署：“十五五”时期财政面临的新目标新任务

认识“十五五”时期财政面临的新目标新任务，应从推进中国式现代化的关键阶段着眼，剖析和识别国内外发展环境变化对中国经济社会带来的潜在影响，挖掘和总结经济主体行为转变和经济动能转型的内在逻辑，以此把握“十五五”时期财政需要支持的重点领域。

（一）时点：推进中国式现代化的关键阶段

习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家”①，“中国式现代化是分阶段、分领域推进的，实现各个阶段发展目标、落实各个领域发展战略同样需要进行顶层设计”②。从中国式现代化的历史纵深观察规划制定执行的过程，五年规划是全面建成社会主义现代化强国在规划期内的关键部署，充分体现了推进中国式现代化的战略意图、中长期目标和阶段性任务。具体而言，“一五”计划至“五五”计划将优先发展重工业作为重点任务，“六五”计划开始逐渐强调社会建设的关键作用，“十一五”规划则体现了发展理念和政府职能的重大变革，“十四五”规划强调以新的内涵和方式实现第二个百年奋斗目标。与“十四五”规划相比，“十五五”规划会继续围绕提升发展质量和效益及民生福祉做好前瞻性部署，同样也面临着一些新时期的必答题。

在战略意图上，“十五五”规划作为迈向2035年基本实现社会主义现代化的重要衔接，将进一步围绕中国式现代化的基本内涵和根本要求做好战略部署。“十四五”规划开篇明确“开启全面建设社会主义现代化国家新征程”，强调在战略导向上立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展；党的二十大报告则是进一步阐释了全面推进中国式现代化的战略部署， 明确了中国式现代化的原则要求和目标任务；党的二十届三中全会决定则是列出了推进中国式现代化的改革清单，强调把改革摆在更加突出的位置。“十五五”规划或将继续聚焦中国式现代化的中国特色具体部署重点项目和政策安排。例如，中国式现代化的首要特征是人口规模巨大的现代化，其中既蕴含着基于

中国人口国情推动中国式现代化的复杂性和艰巨性，也蕴含着中国由人口优势转向人才优势潜藏的巨大发展机遇。这就意味着，一方面，要统筹解决超大规模人口的就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等一系列现代社会的问题；另一方面，要充分挖掘人才红利以实现经济现代化和人的现代化同时取得实质性进展。“十四五”规划强调了促进人的全面发展，具体要建设高质量教育体系、全面推进健康中国建设和实施积极应对人口老龄化国家战略。近五年来，国家层面又提出优化人口发展战略，健全人口发展支持和服务体系等一系列新的部署。“十五五”规划或将进一步从人口高质量发展破题，主动布局以人口高质量发展支撑中国式现代化。而在相应的政策安排中，财政要积极发挥支持人口高质量发展的作用，充分考虑人口变化因素，将“投资于物”与“投资于人”紧密结合，继续支持教育卫生事业改革创新，不断加强普惠托育、基本养老服务体系建设。

在中长期目标上，“十五五”规划或将着眼2035年、2049年中国经济社会发展的远景目标谋划中长期发展任务和着力方向。第二个百年奋斗目标是指到2049年中华人民共和国成立100周年之际，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十四五”规划提出，2035年将基本实现社会主义现代化，具体体现在经济实力、创新效能、治理能力、文化软实力和绿色发展能力的跃升， 以及人民生活水平和质量显著提升等多个方面。近五年来，国家层面又发布了

《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》《加快建设农业强国规划（2024

—2035年）》等强国建设的规划文件。到2049年全面建成社会主义现代化强国， 在“十五五”时期的突破阶段，既需要承接好“十四五”时期推进中国式现代化建设取得的一系列成就经验，也需要为“十六五”时期基本实现社会主义现代化打好基础。具体地，从基本实现经济现代化的角度而言，为实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系，“十五五”规划或将继续围绕创新协同的产业体系、统一有序的市场体系、公平合理的收入分配体系、协调联动的城乡区域发展体系、节约低碳的绿色发展体系和安全高效的全面开放体系等作出前瞻性部署，集中解决产业链供应链短板和发展不平衡不充分等一系列问题。从基本实现治理能力现代化的角度而言，“十五五”规划或将继续以经济体制改革为牵引，以法治建设为依托，建立健全科学合理的制度并充分发挥其应有的效能。从基本实现人的现代化的角度而言，“十五五” 规划或将继续根据人民群众对美好生活的需要，并聚焦其中的新变化、新要求

作出部署。为此，围绕实现中长期目标优化财政资源配置，要求财政在支出安排上符合中长期发展方向，持续优化政府投资支出结构，充分发挥财政投资的政策引导功能，压缩行政刚性支出膨胀需求，将更多的资金资源用于强化民生领域财政支持力度。

在阶段性任务上，“十五五”规划或将更加注重坚定不移办好自己的事， 同时采取灵活性策略对“黑天鹅”、“灰犀牛”事件及时作出反应。从增强机遇意识的角度而言，“十四五”规划明确中国经济继续发展具有多方面优势和条件，“十五五”时期牢牢把握发展主动权，把各方面积极因素转化为发展实绩，就需要充分挖掘社会主义市场经济的体制优势、超大规模市场的需求优势、产业体系配套完整的供给优势、大量高素质劳动者和企业家的人才优势，将多方面优势和条件转化为高质量发展的成果。从增强风险意识的角度而言，“十四五”规划中强调了“健全宏观经济政策评估评价制度和重大风险识别预警机制”、“强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设”、“完善债务风险识别、评估预警和有效防控机制”等。

“十五五”时期准确识别风险和有效化危为机，就需要清晰认识到全球风险和不确定性的内容及其表现形式的新变化，继续把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，不断提升有效防范和应对系统性风险的能力。聚焦挖掘优势和防范风险，财政在其中的作用将具体体现为：从社会整体和长远利益出发统筹配置财政资源，充分发挥集中财力办大事的优势；全面促进消费和扩大有效投资，加快释放内需潜力；支持优化产业发展生态，增强产业链供应链韧性；加强技术研发和人力资本投入，优化人才发展政策环境，夯实高质量发展的微观基础；平衡好债务与增长的关系，防范化解地方隐性债务风险，打破“借新还旧”的恶性循环；系统认识风险传递效应，防止经济社会风险财政化。

（二）难点：发展环境变化与经济布局优化

习近平总书记指出：“谋划‘十五五’时期经济社会发展，要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化。”①“十四五”规划明确提出，外部环境变化带来的不利影响加深，中国经济运行仍面临困难挑战。从国际看，世界百年变局加速演进对中国贸易、科技等领域造成冲击；从国内看，经济回升向好基础还不稳固，民生保障仍存短板，重点领域风险隐患仍然较多。相较于“十四五”时期，“十五五”时期可能会面临大国博弈加剧形势、科技革命加速趋势和国内经济稳增长压力。这就意味着统筹国

内国际两个大局，尤其是加快促进国内大循环将会更为重要，需要进一步聚焦于增强内生动力、扩大覆盖面、提升畅通度和提高可靠性等角度促进国内大循环，从而持续优化经济布局。

在增强内生动力上，“十五五”规划或将更加注重区域产业深度融合，统筹推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育，在更大范围内联动构建创新链、产业链、供应链。增强内生动力本质上还是要提升产业链供应链现代化水平，持续做大做强实体经济。“十四五”规划提出“构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系”、“优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内”，同时要求财政在支持制造业降本减负方面，“巩固拓展减税降费成果，降低企业生产经营成本，提升制造业根植性和竞争力”。由于现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础，“十五五”时期或将进一步围绕完整性、先进性和安全性，通过科技创新和实体经济深度融合建设现代化产业体系，筑牢国内产业根基。持续推进产业链政策创新是支撑现代化产业体系建设的制度保障（李玉银和唐小飞，2025），财政在支持现代化产业体系建设的过程中，将利用财政补贴、贷款贴息、税收优惠等政策工具， 充分发挥政府投资基金的撬动引导作用，继续加强制造业领域重点研发计划保障和对企业的纾困支持，促进专精特新中小企业发展，持续解决小微企业等经营主体融资难融资贵问题。

在扩大覆盖面上，“十五五”规划或将继续布局全面推进城乡、区域协调发展，尤其是充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的作用。实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，推进新型城镇化和乡村全面振兴， 这些并非新的战略部署，但相较于“十四五”时期，“十五五”时期或将进一步从中国特色和因地制宜的角度探索一体化思路和拓展区域发展新空间。从中国特色的角度而言，“走中国特色社会主义乡村振兴道路”意味着把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，基于中国的乡土文化推进城乡融合发展， 遵循乡村发展规律，聚焦乡村特有功能，从乡村本位出发优化生产生活生态空间；“走中国特色新型城镇化道路”意味着要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，坚持促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一。从因地制宜的角度而言，统筹城乡、区域发展并非千城一面，而是以“一地一策”的方式培育特色优势产业，从而形成优势互补的区域经济布局和国土空间体系。财政在支持城乡、区域协调发展时，要将农业农村作为优先保障领域，继续聚

焦基本公共服务均等化，促进要素更多地向乡村流动，提升乡村基础设施和公共服务水平。健全农业转移人口市民化配套体系，完善转移支付与农业转移人口市民化挂钩政策。健全县城建设投融资机制，积极发展特色产业。强化资金保障，提升资源跨区域调配能力，推动完善区域合作发展机制。

在提升畅通度上，“十五五”规划或将聚焦韧性和适配性继续优化供给体系，实现需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。经济循环畅通能否实现主要取决于供给和需求两端是否动力强劲、总体匹配（韩保江，2025）。在中国发展的现阶段，从源头上畅通国民经济循环，最主要的任务还是供给侧有效畅通，以有效供给能力创造就业和提供收入，从而形成需求能力。“十四五”规划提出，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。“十五五”时期再谈深化供给侧结构性改革，将会更多地聚焦矫正要素配置扭曲，从解决结构性问题出发提高供给体系的质量和效率。就财政与供给侧结构性改革的关系而言，财政政策要为供给侧结构性改革营造稳定的宏观经济环境（何德旭和于树一，2017）。由于政府在供给管理的过程中直接参与经济活动以改变供给能力，防止要素配置扭曲就意味着政府应调整以过度倾向性的产业政策增强地区供给能力的政策思路， 转向以自身改革不断发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过降成本、减负担、补短板的方式促进要素自由流动。

在提高可靠性上，“十五五”规划或将更加重视打破行政壁垒、提高政策协同，以建设高标准市场体系增强国内外大循环的动力和活力。2025年7月，中央财经委员会第六次会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，其中首要的就是“统一市场基础制度”，同时要求“统一政府行为尺度”，体现了以制度建设破除封闭“小市场”和自我“小循环”，从而为统一大市场建设提供稳定的有利条件。不断完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，是真正形成全国统一大市场必要的制度条件。“十四五”规划提出“完善促进国内大循环的政策体系”，具体在财税政策上，要求“保持合理的财政支出力度和赤字率水平，完善减税降费政策， 构建有利于企业扩大投资、增加研发投入、调节收入分配、减轻消费者负担的税收制度”。“十五五”时期继续健全有利于市场统一的财税体制，关键在于规范政府行为，逐步消除地方保护和市场分割的深层次堵点，推进市场基础设施互联互通，明确政策实施范围和作用方式，确保各类市场主体在要素获取、

市场准入等方面享受平等待遇，降低制度性交易成本，为各类经营主体投资创业营造良好环境，激发各类经营主体活力，为实现国内国际两个市场两种资源联动循环创造条件。

（三）着力点：持续提振信心与经济动能转型

习近平总书记强调：“‘十五五’时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。”①新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，作为生产力发展的质变跃迁，新质生产力的本质是创新驱动（周文和许凌云，2023），并同时具有绿色低碳、开放融合、人本内蕴特性（黄群慧和盛方富，2024），发展新质生产力的核心是制度创新（贾康，2024）。创新发展是中国经济高质量发展的核心议题，“十四五” 规划将“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”摆在各项规划任务首位， 体现了创新是驱动发展的关键动力。随着新一轮科技革命和产业变革的加速推进，从科技发展初期阶段的模仿式创新转向科技赶超引领阶段的自主创新，意味着“十五五”时期以全面创新实现经济动能转型，既要依靠技术创新，也要推动进一步改革，从不同生产力领域、不同类型产业、不同层面创新中推动形成新质生产力。

新质生产力是内涵丰富的生产力体系，体现发展方式的创新。具体而言， 对于绿色生产力，新质生产力本身就是绿色生产力，要求坚定不移走生态优先、绿色发展之路。“十四五”规划强调“加快发展方式绿色转型”、“大力发展绿色经济”、“构建绿色发展政策体系”，在财税政策部署上，要求实施有利于节能环保和资源综合利用的税收政策。“十五五”时期发展绿色生产力，或将进一步强调发展方式绿色转型的全面性，即全方位、全领域、全地域推进绿色转型。这就需要健全绿色低碳发展机制，持续优化支持绿色低碳发展的经济政策工具箱。在财税政策上，应强化支撑绿色转型的政策制度创新，通过优化绿色转型投资机制、完善绿色税制、落实税收优惠政策等方式，不断健全绿色转型财税政策。对于农业生产力，“十四五”规划强调“提高农业质量效益和竞争力”，要求增强农业综合生产能力、深化农业结构调整和丰富乡村经济业态。2025年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》提出“因地制宜发展农业新质生产力”，要求以科技创新引领先进生产要素集聚，促进农业农村现代化建设。“十五五”时期发展农业新质生产力，在财税政策上，应完善多元化投入机制，加强农业科技创新和

基础设施建设，增强重要农产品稳产保供能力，重点支持联农带农富农产业发展。

发展新质生产力要求统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举，因地制宜发展新质生产力。根据“十四五”规划的部署，培育新动能重在加快关键核心技术创新应用，大力发展战略性新兴产业；更新旧动能重在以数字技术与实体经济深度融合赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式。推动新旧发展动能平稳接续转换，不能将动能转换简单视为产业替代，即不能忽视、放弃传统产业，更不能各地区盲目采用趋同模式。为了培育新动能和更新旧动能，在总体布局层面，“十五五”规划或将更加强调科技创新和产业创新的深度融合， 通过完善体制机制全面释放实体经济和数字经济融合效能。在地方特色层面， “十五五”规划或将积极鼓励各地区坚持把发展特色优势产业作为主攻方向， 着眼发展定位、优势特色和资源禀赋条件打造区域支柱产业，以地区发展新动能的形成支持全局新旧动能转换的实现。以财税政策促进新旧动能转换，要求前瞻性地投入布局新兴产业和未来产业的重大科技攻关，打破传统产业转型升级的资金约束，鼓励支持传统产业利用数智技术、绿色技术转变资源利用方式和生产经营方式。构建公平竞争环境，打通要素自由流动和科技成果转化的堵点。

发展新质生产力要求形成与之相适应的新型生产关系，实现科技创新和制度创新“双轮驱动”。党的二十届三中全会提出“构建支持全面创新体制机制”， 而全面创新的现实需求意味着政府的作用不可或缺。一方面，政府能够通过支持性政策助推科学技术转化为现实生产力。“十四五”规划提出“基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上”。实践表明，越是重大科技创新越需要更多的资金、资源投入，同样也存在着更多的风险，即越是基础性的研究项目，越需要政府发挥更大的作用，以形成长期稳定的投入支持。随着世界进入大科学时代，制度保障和政策引导对基础研究产出的影响愈发明显，这就要求发挥好制度、政策对于深化基础研究的价值驱动和战略牵引作用。另一方面， 政府能够通过激励性政策引导企业加快科技创新、鼓励社会力量参与科技创新， 营造微观市场主体乐于创新、敢于创新、善于创新的良好环境。“十四五”规划提出“完善技术创新市场导向机制，强化企业创新主体地位”。企业是经济与科技的关键结合点，只有使企业成为创新主体，全面创新的内生动力才会更

加强劲。为了支持科技、产业、制度等多位一体的全面创新，“十五五”时期财政或将更加注重优化科技支出结构，稳步增加基础研究财政投入，尤其是通过提高科技支出用于基础研究的比重带动前沿领域原始创新。同时，借助税收优惠等多种方式激发各类主体创新活力，鼓励企业和社会力量参与支持关键领域核心技术创新。

三、拓展政策内涵：“十五五”时期财政政策取向与作用方式

理解“十五五”时期财政政策取向与作用方式，可从财税体制在国家治理中发挥的基础性、制度性、保障性作用出发，分析财政的政策走向、改革方向和价值基点，以此理顺“十五五”时期财政政策的总体思路。

（一）基础性作用：积极财政政策与稳定经济基本盘

完善国家战略规划体系，既要考虑以顶层设计发挥战略引导功能，也要考虑通过有效统筹不同政策举措实现规划的切实落地（郑联盛，2024）。“十四五”规划明确提出“坚持规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调，着力构建规划与宏观政策协调联动机制”、“坚持公共财政服从和服务于公共政策，增强国家重大战略任务财力保障”，可见宏观政策与规划之间的内在联系及财政应发挥的基础性作用。尤其是在内外部风险挑战复杂变化的背景下，将经济增长稳定在合理区间，要求宏观政策在提升供给潜力、需求动力和抗风险能力中发挥作用。近年来，宏观政策的总体基调为“稳中求进、以进促稳、先立后破”，具体在财政政策上，积极财政政策应适度加力、提质增效， 体现为在保持适当支出规模的同时放大政策组合效应。“十五五”时期把握积极财政政策的基调和内涵，可从现实可能、政策衔接和工具选择着眼，思考积极财政政策的发力方向和预期效果。

中国经济具备良好的支撑条件是积极财政政策得以靠前发力的重要前提， 也意味着积极财政政策仍有加力空间。“加力”并不等同于“扩张”，不能追求短期经济复苏而忽视长期经济风险。与西方扩张性财政政策相比，中国积极财政政策主要体现出“以人民为中心”理念、“增效”思想、“改革”保障等主要特征（缪小林等，2024）。作为宏观经济调控工具，积极财政政策要同时做好总量调节和结构调节，这就意味着加力并不只是总量上的概念。稳中求进的政策总基调要求在“稳”的基础上推动“进”，其中，“稳”意味着积极财政政策应在高质量发展框架下根据经济社会需要来实施，财政支出总量要与经济发展水平和增速相适应，防止大水漫灌和盲目投入；“进”则指向经济结构、

发展质量和重大改革上的突破性创新，这也是未来较长一段时间积极财政政策的主要发力点。为此，“十五五”时期积极财政政策“加力”，或将更多地从数量规模型政策转向效率效果型政策（罗志恒和晁云霞，2025）、从重投资转向投资和消费并重，通过及早发行并用好超长期特别国债、降低社会综合融资成本、有力支持“两重”“两新”等方式发挥积极财政政策的带动、撬动作用， 结合优化化债政策持续增强经济发展的健康可持续能力。

积极财政政策发挥实效，最终目标是“持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，这既需要推进新旧政策的接续，也需要促进不同政策的配合。稳定的政策和明确的目标会对微观主体行为产生重要指引和影响，保持政策的科学性、适用性和延续性，加强政策的统筹力、协调性，均是稳定市场预期的关键。“十四五”规划提出“重视预期管理和引导，合理把握经济增长、就业、价格、国际收支等调控目标”，而实现这些目标就需要“在区间调控基础上加强定向调控、相机调控和精准调控”。从稳定预期和实现目标的角度而言，需防止政策碎片化或陷入“合成谬误”困境，一方面，做好新旧政策的接续要求关注不同类型财税政策之间的相互作用。即使积极财政政策加力支持创新是重要的，但现实情况表明，多维财税优惠政策的合成效果取决于政策本身的激励效果与政策之间的相互作用（徐咏仪和冯海波，2023）。这就意味着要在对既有政策梳理转化的基础之上制定和实施新的政策，从而解决新旧政策交替杂陈中的矛盾。另一方面，做好不同政策的配合要求增强宏观政策取向一致性，使财政政策与货币政策相配合、经济政策与非经济政策相协同，确保各项政策同向发力、形成合力。为此，“十五五”时期积极财政政策需更加注重政策目标与政策工具、短期政策与长期政策的衔接配合，从整体战略部署出发强化政策统筹和整合利用资源。

由于政策叠加并不一定会产生预期效果，选用合适的政策工具和实施方式以提高积极财政政策的精准性和及时性将变得越来越重要。一方面，聚焦重点人群和重点领域优化政策工具选择，根据新形势新情况把握政策实施的着力点。“十五五”时期以积极财政政策破解有效需求不足、社会预期偏弱的现实难题， 短期内可通过激励性政策工具稳定市场预期和公众信心，长期则会更加注重以有效投资支持实体经济和经营主体健康发展，培育其可持续发展能力。另一方面，充分利用数字技术赋能提升财政治理效能，促进政策精准有效实施。“十四五”规划提出“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再

造和模式优化”。近年来，以数字化转型整体驱动治理方式变革成为新趋势， 数字财政建设助推了数字政府建设进程，让财政政策效能得以更好发挥（王志刚，2021），如依托税收大数据实现政策精准推送。“十五五”时期继续推进数字财政建设，或将更为注重系统、全面地释放数据价值，进一步提高税务服务效率和预算管理信息化水平。总体而言，“十五五”时期需统筹用好政府债券、财政贴息、专项资金、税费优惠等政策工具，主动靠前发力和加强政策储备（蓝佛安，2025），可通过资源整合、政策协同、结构优化和治理转型更好地发挥积极财政政策效能，从而提高财政政策应对中长期发展挑战的有效性。

（二）制度性作用：在“放”“管”平衡中发展市场经济

处理好政府和市场关系是经济体制改革的核心问题，也是有为政府在经济发展中发挥作用的前提条件。党的十八届三中全会之后，从“基础性作用”向“决定性作用”的转变，点明了市场机制对资源配置的支配作用，也推动了市场化改革在经济各领域的纵深发展。党的二十届三中全会则提出“必须更好发挥市场机制作用”、“既‘放得活’又‘管得住’”，体现了构建高水平社会主义市场经济体制对政府和市场关系提出的新要求。“十四五”规划在布局市场经济体制改革中将激发各类市场主体活力放在首位，强调“培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体”。《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》《中华人民共和国民营经济促进法》的施行则进一步凸显出民营经济在中国式现代化建设中的重要作用，以及近年来毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的突破性进展。“十五五”时期构建高水平社会主义市场经济体制，在促进各种所有制经济优势互补、共同发展的基础之上，或将更加注重在“放”“管”平衡中找准政府和市场各自的角色定位与作用领域。财税体制改革作为经济体制改革重点领域和关键环节的突破口，应通过破除体制机制障碍激发各类市场主体内生动力和发展活力。

从“放”的角度而言，激励性、服务性财政政策有助于释放市场主体活力。“放得活”需要优化财政支持措施，既充分发挥公有制经济的战略优势，又充分激发非公有制经济创新活力。“十五五”时期或可考虑继续优化国有资本重点投向和领域，尤其是向前瞻性、战略性新兴产业集中，发挥大企业在创新要素集聚中的引领支撑作用，提高国有资本配置效率；优化稳定、公平、透明、可预期的民营经济发展环境，为重点领域、关键环节的民营企业提供全链条融资服务，完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制。从“管”的角度而

言，约束性、兜底性财政政策有助于纠正市场失灵。“管得住”要求发挥财政职能作用既需要解决高质量发展中的结构问题，更需要解决实现公平正义等社会问题。基于实现社会福利最大化的目标，“十五五”时期应进一步明晰政府和市场的职能划分，使政府逐步退出市场机制应该发挥作用的领域，更重要的是政府应在满足社会公共需要中承担好相应的职责。一方面，市场主体在绿色发展、公共安全等领域缺乏行动自觉，财政应发挥引导绿色转型、维护公共安全的作用。在公共安全领域的投入中，应注重预防而非善后。另一方面，市场主体在社会帮扶、社会救助等领域缺乏内在激励，应加强政府救助与社会力量参与有效衔接和协同，从单一政府支持转向多元主体参与，从单纯物质救助转向物质和服务综合救助。

2024年中央经济工作会议提出，综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。在发展市场经济的过程中，反内卷和营造普惠公平的市场环境， 关键就在于系统清理各类显性和隐性壁垒，防止行政垄断和地方保护。从地方政府行为看，“内卷式”竞争体现在人为制造政策洼地、盲目进行重复建设、差别对待各类企业等多个方面（巨力，2025），地方政府竞相实施的以财政资金补贴为主的招商引资政策和产业培育扶持政策等手段，是导致多数行业“内卷式”竞争的核心原因（张杰和任元明，

2025）。“十五五”时期破除“内卷式”竞争，在招商引资过程中，地方政府需将财政工作重点从盲目推行“奖补式”、“优惠式”招商引资政策转变为积极优化营商环境，严禁违法违规给予企业政策优惠行为，避免低层次重复建设；在新兴产业培育过程中，地方政府需着力于因地制宜发挥特色优势，支持区域内具有发展潜力的企业，避免与其他地区产业之间的同质化竞争，从而优化产业结构布局；在维护市场秩序过程中，确保各类企业平等参与政府采购和招投标，同时结合不同类型企业的定位特点和发展诉求提供针对性的政策支持。

（三）保障性作用：增强民生支持的均衡性可及性

在发展中保障和改善民生，稳步推进共同富裕，是中国式现代化的重大任务，更是谋划“十五五”时期经济社会发展的价值基点。民生事业是财政优先支持的重点领域，作为社会经济转型的“发动机”和“缓冲器”，财政支出是财政参与社会产品分配的重要体现（蒋震，2020）。在加快推进工业化建设时期，财政支出大多用于生产建设，随着经济体制转型和社会主要矛盾变化，财

政支出类型更加多元，公共服务支出占比逐渐上升。“十四五”规划在增进民生福祉的具体部署中，将健全国家公共服务制度体系放在首位，强调“尽力而为、量力而行”，聚焦短板弱项，“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。对于财政政策，“十四五”规划要求“优化财政支出结构”、“明确中央和地方在公共服务领域事权和支出责任”、“加大政府购买力度”等。2025年，政府工作报告提出“强化宏观政策民生导向”。2025年，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》则部署增强社会保障公平性、提高基本公共服务均衡性、扩大基础民生服务普惠性、提升多样化社会服务可及性，指向“十五五”时期财政进一步保障和改善民生， 需在增强民生支持的公平、均衡、普惠、可及上多做文章，聚焦急难愁盼问题， 促进高质量充分就业、优化收入分配结构和完善社会保障体系。

居民收入增长是宏观经济运行和微观主体感受的结合点，高质量充分就业是增加居民收入的前提条件。“十四五”规划强调“扩大就业容量，提升就业质量”。“十五五”时期构建就业友好型发展方式，解决人口发展少子化、老龄化、区域人口增减分化和经济数字化转型等趋势下的就业问题，需要继续从扩容量、提质量、优结构角度出发，完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾。财政更大力度稳就业促增收，针对短期失业治理，需以服务就业对象实际需求为导向，增加公共就业服务供给，拓展公共就业服务功能，完善高校毕业生、农民工等重点群体就业支持体系；针对长期挖掘就业潜力，可加大发展新兴产业和中小企业的投入，扩大劳动力需求，增加就业机会，支持培养大批高素质劳动者和技术技能人才，促进教育、就业、培训等有效衔接，解决劳动力市场的需求和供给错配问题；针对经济数字化冲击，在新旧岗位转换过程中，应将岗位创造、技能培训和转岗扶助有机结合，以大力支持数字产业化和产业数字化创造更多更高质量的就业岗位、以优化培训资源供给和统筹各类培训资金强化劳动者技能培训、以社会政策保障和托底实现重点群体精准扶助。

社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。“十四五”规划提出“加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，党的二十大报告在此基础上拓展出“安全规范”的要求，指向“十五五” 时期全面推进多层次社会保障体系建设，需继续扩大社会保障覆盖面，发挥社会保障的收入分配功能，同时还要加强社保基金规范管理，确保社保基金长期可持续。在财政支持上，一方面，既要尽力而为，也要量力而行，将福利水平

提高建立在经济和财力可持续增长的基础上。强化重点领域社会保障支持力度， 建立健全财政社会保障资金管理机制，增强财政社会保障资金投入的精准性， 以政府投入带动市场主体和社会力量发挥补充保障作用。另一方面，既要重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，也要主动构建适应新就业形态的社会保障覆盖模式，稳步提升灵活就业群体、新就业形态群体的权益保障水平， 不断满足人民群众多层次多样化需求。

收入分配是改善民生、实现发展成果由人民共享最重要最直接的方式。“十四五”规划强调“优化收入分配结构”、“更加积极有为地促进共同富裕”， 在财政政策上，要求“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性”。党的二十大报告提出“规范财富积累机制”，党的二十届三中全会提出“形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系”。这些部署均指向“十五五”时期完善收入分配调控体制机制和政策体系，或将进一步利用税收等政策工具缩小城乡、区域和不同群体的收入差距，构建初次分配、再分配和第三次分配优势互补、相互促进的调节机制。具体而言，在缩小城乡收入差距中，推动资金、政策向农村地区聚焦，健全政府投资与金融、社会投入联动机制，构建乡村振兴多元投入格局，推动优质公共服务资源向基层下沉，支持发展富民惠民产业，着力提高农村居民收入；在缩小区域收入差距中，发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化作用，促进一般性转移支付向中西部地区倾斜，探索完善产业协作利益共享机制；在缩小不同群体收入差距中，更多地需聚焦弱势群体，着力提高低收入群体收入水平。

四、寻找改革增量：“十五五”时期财税体制改革的重要突破口

探索“十五五”时期财税体制改革的突破口，可从国家治理体系和治理能力现代化的内在要求出发进一步拓展改革思路，基于公共财政的一般规律和大国财政的特殊国情，加快建立健全与中国式现代化相适应的财政制度。

（一）预算改革：财政资源统筹与零基预算

预算工作体现党和国家意志。发挥集中财力办大事的体制优势，需健全现代预算制度。“十四五”规划要求“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导”；党的二十大报告提出“健全现代预算制度”；党的二十届三中全会则从加强财政资源统筹、深化零基预算改革等方面作出具体部署。在此基础之上，“十五五”时期或将着眼于其中的痛点和堵点，深入推进零基预算改革，全面实施预算绩效管理，增强预算制度的规范性和约束力。

从预算改革与现代化建设关系的角度理解现代预算制度的内涵和构成，无论是改革还是现代化建设，均不仅仅涉及一个或某几个领域，而是涉及经济社会发展的方方面面。在预算制度逐渐走向成熟的过程中，厘清政府、市场、社会在预算体系建设和改革中的地位、作用及相互关系尤为重要。首先，就预算制度的政治功能而言，预算反映政府的活动范围和方向。健全现代预算制度要求约束和引导政府权力的运作，使政府服务于维护社会公共利益。其次，就预算制度的经济功能而言，预算是宏观调控的重要手段。健全现代预算制度要求发挥政府投入的乘数效应和放大效应，引导企业和社会主体参与市场治理。最后，就预算制度的社会功能而言，预算是塑造国家与社会关系的重要媒介。健全现代预算制度要求调整多元利益关系，预算安排应建立在政府与公众协商并取得公众认同的基础上。鉴于此，预算制度的现代性体现为全面规范透明、标准科学和约束有力。具体而言，在主要目标上，现代预算制度旨在有效配置资源，为推进现代化建设提供财力保障。在体系架构上，现代预算制度要求预算编制完整科学、预算执行规范有序、预算管理公开透明。在核心内容上，现代预算制度更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，注重改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。

基于现代预算制度的内涵要求，“十五五”时期谋划预算改革，需实现国家战略规划与预算制度之间的有效衔接，增强财政保障能力，实现政府财政收支活动和管理行为的制度化、程序化、透明化。一方面，加强财政资源统筹和预算统筹，强化国家发展规划对预算编制的宏观指导，实现有限资源与政策目标有效匹配。在收入端做好统筹关键在于“全口径”，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。财政资金闲置沉淀症结在于预算编制不合理，应根据实际需要安排重点事项支出，建立存量资金定期清理机制，盘活沉淀资金用于民生改善、基础设施等领域，提高资金使用效率。另一方面，深化零基预算改革，优化财政支出结构，推进财政支出标准化。零基预算推广与落地的难点在于治理理念转变、支出优先排序和部门利益协调。解决预算编制复杂的技术难题，可利用数字化手段加强财政资金动态监控和赋能预算编制系统科学。解决理念转变和利益协调的治理难题，可全面清理规范支出政策，加快推进支出标准体系建设，将支出标准贯穿于预算编制、执行和管理的全过程。此外，在预算管理中更加突出绩效导向，要求完善预算公开制度框架，强化支出绩效问责机制。拓展预算绩效管理的范围和层次，明确预算

绩效管理的责任主体，加强预算绩效管理监督问责。

（二）税制改革：新业态与税收法定

税收具有调节资源配置和财富积累的再分配功能，是国家建构的核心因素。“十四五”规划要求“完善现代税收制度”；党的二十大报告提出“优化税制结构”；党的二十届三中全会提出“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”、“研究同新业态相适应的税收制度”。“十五五”时期或将聚焦能力提升和法治建设，推动建立更加完善的现代税收制度。

与现代国家的产生相伴随而建立起的现代税收制度，以民主、法治、公平和效率为准则（李建军等，2021），要求税种设计和税制结构应以最小的社会成本筹集到所需要的收入。从税收与国家的关系看，税收制度的价值不在于税收的数量，而在于税收制度形成资本的能力，而这种能力来自于国家用税收促进公民税收潜力发展与国家经济力量增强的过程（马斯格雷夫和皮考克，2015）。中国的税制改革在稳定政府收支、提供国家建设资金方面发挥重要作用，“十三五”规划提出“建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度”，指向中国的现代税收制度应始终适应于经济发展方式变化， 始终服务于国家发展和人民福祉提高。一方面，税源选择和税种配置取决于经济社会的现实状况，并与经济发展战略调整相适应，现代税收制度理应按照生产力发展目标、发展形态的变化而做出调整。另一方面，由于政府征税的能力取决于公众纳税的意愿，税收制度的规范性是政府有效征税的前提条件。现代国家的首要任务就是建立行之有效的制度体系，而现代社会的复杂性和不确定性更加意味着必须依靠制度建设维护公共利益。税收法治体现政府税收行为要遵循治理主体共同认可的制度安排，依法纳税促使公众逐渐建立起社会公共意识，使税制改革的内容安排和实施思路于法有据。

基于国家建构的角度思考税制改革思路，“十五五”时期需聚焦处理好经济与税收的关系、法治公平与发展效率的关系，有效发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。具体而言，处理好经济与税收的关系，要求研究同新业态相适应的税收制度，探索建立与数字经济发展相适应的税收管理体系。从新业态中培育新的收入来源，需明确新业态所对应的课税对象和适用税率，以及税收优惠政策的实施范围和作用方式，优化税率结构，促进线上线下经济税负公平合理。处理好法治公平与发展效率的关系，要求一体推进依法治税、以数治税、从严治税，持续优化税收营商环境。一方面，建设智慧税务，

深入推进税费数字化应用，赋能事前提醒、事中办理、事后服务全流程效率提升，进一步增强跨区域办税缴费便利度，切实提高纳税人缴费人满意度和遵从度。另一方面，全面落实税收法定原则，按照法律规定设税、征税、治税，继续推进现行税种立法，实现税收立法的实质正义，推进税收立法与改革决策相衔接、相统一。

（三）央地财政关系改革：中央事权与地方财力

央地财政关系是政府间权责划分的基本组成部分。“十四五”规划要求“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”；党的二十大报告提出“完善财政转移支付体系”；党的二十届三中全会提出“增加地方自主财力”、“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。“十五五”时期或将聚焦于健全地方税体系、明确事权和支出责任划分、完善转移支付制度等进一步推动央地财政关系改革。

地方的发展积极性和发展动力对于改革的持续推进至关重要，在实现中国式现代化的探索中，地方的改革创新有力地推动了经济的飞速发展和社会的快速转型，使得权力下放成为激发地方活力的优先选择。历史地看，中国的央地财政关系大致经历了统收统支、包干制、分税制三个阶段，集权与分权的动态调整既形成了规范性的权责划分，也形成了非规范性的灵活空间。然而，中央强制性措施效果的有限性和地方追求局部利益的盲目性问题始终难以解决。从国家治理的角度观察央地财政关系变化及其内在矛盾，一方面，为实现国家长治久安的目标，保证中央权威和宏观控制力是央地财政关系制度设计的首要前提。权责一致意味着中央既要拥有充足稳定的财力来源，也要承担起应担之责。另一方面，为增强发展的内生动力，充分发挥地方政府的能力优势是央地财政关系制度设计的重要内容。能力优势的发挥并非限于地方政府间竞争环境下产生的招商引资积极性，更多地需要各地依托发展实际和条件发挥独特优势，在涵养税源的同时增强发展的可持续性。

为使中央和地方的激励相容模式与经济高质量发展的阶段性要求相匹配， “十五五”时期理顺央地财政关系，一方面，适当加强中央事权，要求提高中央财政支出比例，规范央地共同事权。在具体措施上，中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权，防止违规要求地方安排配套资金，通过专项转移支付资金支持地方必要时行使中央事权，充分发挥中央政府的宏观调控作用。另一方面，增加地方自主财力，要求稳定地方税

源，明确央地收入划分。在具体措施上，需推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例，严格规范非税收入管理，适当扩大地方税收管理权限，提高地方高质量发展的积极性和能力。此外，在转移支付方面，应优化转移支付结构，增加一般性转移支付，清理规范专项转移支付，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，鼓励各地通过高质量发展涵养税源，增强地方发展主动性和财政可持续性。

五、结语

作为基本实现社会主义现代化的关键阶段，“十五五”时期应从更为系统、全局的角度认识中国式现代化的建设蓝图，认清未来五年乃至更长时间中国经济社会发展面临的新环境、新机遇、新挑战。在“十四五”规划探索推动现代化建设的实践经验基础之上，“十五五”规划或将进一步从中国式现代化的内涵特征和基本要求出发，聚焦内外部风险挑战和长期性问题，具体部署实现经济高质量发展、人的全面发展和社会的全面进步，促进现代化建设各个环节、各个方面协同推进。财政更好地发挥基础性、支柱性、保障性作用，要求准确把握“十五五”时期的新目标新任务，以此研判财政政策的工具选择和作用方式，探索财税体制改革的突破口和着力点。

在规划治理、现代化建设与财税体制改革的整体框架之下，构建同中国式现代化相适应的现代财税制度，意味着要加强财税体制改革与五年规划战略部署、与其他领域具体制度的配套衔接。由于中国的国家治理体系具有科学性、独特性、继承性、开放性、适应性、激励性的特征，而国家治理水平体现为“该管起来就能够迅速地管起来，该放开又能够有序地放开”①，促使现代财税制度的顶层设计应能重构政府职能，推动政府治理方式变革，在协调国家和社会、中央和地方、政府和市场关系的过程中形成有效的制度性制约机制，解决经济发展与社会发展之间的不匹配、不均衡问题。更为重要的是，制度发挥作用得益于其能够影响治理主体的行为，五年规划制定与执行的过程也是自上而下和自下而上双向发力的循环过程（尹俊和徐嘉，2021），这就要求现代财税制度的政策安排应能充分调动各方面积极性，通过对不同治理主体采取不同的激励方式凝聚共识并引导其行为选择，从而释放发展的势能和动力，使宏观层面的发展规划在微观层面得以有效推行和落实。

养老国企“十五五”时期高质量发展的建议

通用技术集团健康养老产业有限公司发展规划部 翟盼宁

一、养老产业发展趋势

（一）老龄增速加快，医养需求持续增长

根据国家统计局数据，截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口3.1亿人[1]，首次突破3亿关口，迎来老年人口强劲增长高峰，我国已进入中度人口老龄化社会（20%）。人口老龄化伴随而来的是老年人健康和照护问题的增多，老年人患病率高、患病种类多、患病时间长、并发症多、治疗难度高，对医养服务的需求不断增加。预计“十五五”期间，不断加深的老龄化程度，将持续提升老年人对生活照料和医疗服务的双重需求。

（二）政策支持加码，行业逐步规范发展

近年来，我国老龄政策法规体系不断完善，中共中央、国务院先后印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》《关于深化养老服务改革发展的意见》，对积极应对人口老龄化作出系统部署，明确了新时代老龄工作的发展目标和重点任务；全国人大不断完善老龄法律体系， 修订老年人权益保障法，民法典以及公共卫生等领域法律均提到涉老条款；以国务院或国务院办公厅名义印发的养老领域政策文件超过20个，就发展养老服务、发展健康服务业、推进医养结合等作出安排部署；各地均制定了相应的配套法规，细化系列政策举措和标准规范，共同推进我国老龄事业和产业发展。预计“十五五”期间，国家将继续加大对养老产业的政策支持力度，完善养老服务体系，进一步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系， 推动养老机构标准化、规范化发展。

（三）科技含量提升，智慧养老加速发展

近年来，我国智慧养老在政府政策支持和市场技术创新的推动下取得了显著进展，依托互联网、大数据、人工智能（AI）等现代信息技术，智慧养老正在为老人、机构提供实时、高效和低成本的服务，满足多样化的养老需求。国家层面不断完善智慧健康养老产品及服务推广目录，重点发展健康管理类、养老监护类、康复辅助器具类、中医数字化智能产品及家庭服务机器人5大类产品。各类养老企业利用科技创新探索智慧养老新业态，推进在居家、社区、机构等养老场景集成应用，智能产品不断问世，智能设备广泛推广应用，信息技术深

刻影响并推动健康养老产业发展。基于现有的技术积累，叠加国家层面进一步重视高新技术产业发展，预计“十五五”期间，我国养老服务行业向智慧化发展，智慧养老相关产品及服务供给能力将快速提升，产业生态进一步优化完善， 老年“数字鸿沟”逐步缩小，智慧养老将成为我国健康养老体系中不可或缺的重要环节。

（四）多元模式融合，满足新时代养老需求

随着老龄化程度加深，单一的养老服务模式已无法满足老年人多层次多样化养老服务需求，居家养老、社区养老、机构养老的融合发展成为政策倡导的重要方向。这种融合并非简单叠加，而是贯通协调居家社区机构三类养老服务形态，形成以居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑的养老服务供给格局。在此背景下，综合性养老社区、全龄化社区、老年公寓、社区嵌入式服务中心等融合模式不断迭代升级，成为各大头部企业布局的首选产品方向。预计“十五五”期间，养老服务将扩容提质，不再简单以“9073”进行切分，养老模式将更加多元并进一步融合发展，形成覆盖全生命周期、满足多样化需求的高品质养老服务网络。

（五）银发经济迸发，养老产业链升级延伸

银发经济领域首部政策性文件——《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》围绕培育高精尖产品和高品质服务模式，提出4个方面26项举措，为我国银发经济发展指明方向[2]。银发经济以养老服务为核心，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大，主要涉及文娱、生活、健康和护理等产业板块。其中， 旅居养老、老年大学等是银发群体常见的文娱产业消费方式；养老服务、老年用品、适老化改造等是常见的生活消费方式；辅器具用品、银发药物和营养保健品是健康产业的重要内容；医疗服务、医康养结合、护理人才培训是护理产业的重要内容。预计“十五五”期间，银发经济围绕老年人群体在衣、食、住、行、医等方面需求，推动养老产业与医疗、健康、旅游、文化等产业深度融合， 创新推出高品质产品和服务，成为经济发展新动能。

二、战略机遇和风险挑战

（一）战略机遇

1. 政策明确国有企业发展布局养老产业。《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》指出，鼓励和引导国有企业结合主责主业积极拓展银发经济相关业务，相关投入在经营业绩考核中予以统筹考虑。《关于推进基本养老服务体

系建设的意见》强调，提升国有经济对养老服务体系的支持能力，强化国有经济在基本养老服务领域有效供给[3]。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》表示，强化国有经济在养老服务领域有效供给，对主要承担养老服务功能的国有企业，重点考核服务质量、成本控制、运营效率等情况[4]。一系列新政策的大力支持，从发展方向、发展思路、业绩考核等多方面，为国有企业发展布局养老产业奠定了更坚实的基础，营造了更宽松的环境。

2. 中高收入老年人群“品质养老”催生新的增量空间。随着我国首批中产阶级——“60后”步入老龄化，养老产业迎来1亿人以上中高收入群体，约占总老年人口的35%。中高收入老年人群体展现出全新的养老特征和消费需求，对机构养老的接受度更强，对养老配套设施要求更高，追求智能化、便利化、医养结合的品质养老，催生了新的增量空间与细分市场，极大地带动中高端养老产业发展。

3. 支付端难题逐步破解。一方面，长期护理保险试点深化，借助失能风险的社会化分摊机制有效增强了刚需群体的消费意愿和支付能力，截至2024年底全国长期护理保险参保人数已达1.8亿人，享受长期护理保险待遇的人数超过260万人[5]。另一方面，政策性资金“真金白银”支持养老服务设施建设，极大程度降低养老企业建设成本。《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》明确，针对公办养老服务能力提升项目，中央预算内按照总投资40%～80%补贴；普惠养老城企联动专项行动，按照每张养老床位5万元定额补助[6]；各金融机构落实《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》，推出系列普惠养老专项贷款支持政策，上海市等地按照50%给予贴息优惠。

4. 科技创新为智慧养老产业发展奠定基础。随着高新技术企业涌入传统 养老市场，传统业务的数字化转型及智慧健康养老服务机构数量增加，消费者对智能养老产品的多元化需求日益增长，从传统的养老用品购买逐渐转向数字化智能化产品。面对养老产业市场需求庞大，不断加大技术研发和科研投入， 推出高科技的产品和高质量的服务，有助于打造特色养老服务品牌，探索新商业模式，从而重新定义行业竞争格局。

（二）风险挑战

1. 养老资源总量不足、结构错配。根据《2023年民政事业发展统计公报》，截至2023年底，全国共有各类养老机构和设施40万家，养老床位合计823万张，

增速均不足1%[7]，供给增加乏力的同时老龄化需求加速上升，导致巨大的市场缺口。同时，全国养老机构收住老人约400万人，平均入住率不足50%，造成一定养老设施闲置。总体而言，我国社会化养老机构供给总体格局呈现两头大、中间小的“哑铃形”资源错配问题：处两端的高端养老机构和救助型养老机构较多，而真正符合多数老年人、失能半失能老年人的刚性需求的中高端养老机构较少。

2. 养老专业化人才缺乏。目前我国银发经济储备人才相对短缺，养老服务人员普遍受教育程度较低、工作临时性较强，专业技能和服务能力有待提升。尤其是养老护理人员需求超过600万名，但从业人员仅约90万名，具有医养结合技能的长期护理人员更是十分紧缺。

3. 市场竞争格局日益激烈。现阶段，各类市场主体积极投入健康养老行业，行业竞争格局不断加剧，截至2024年底，我国养老服务相关企业约16万家， 比 2023年底增长24.36%[8]。国资系统也正在加速补足养老服务供给，近90家国有企业开展养老业务，抢占瓜分市场份额，未来必然会涌现出若干实力强劲的头部企业。

4. 行业整体盈利水平较低。一方面养老服务的人力、设施维护等运营成本较高，另一方面老年人支付能力有限，叠加养老产业强烈的公益属性，决定了其盈利难度较大。同时，养老服务质量和内容同质化明显，收费标准难以大幅提高。自2013年“养老元年”，多元化市场主体积极探索保险模式、地产模式、轻资产运营模式等，尚未形成成熟稳定的商业模式。

三、养老国企优势和不足

政策层面不断强化国有经济在养老服务领域有效供给，国有企业布局健康养老产业具有天然优势。一是服务国家战略发展大局。国有企业在短期内不以盈利为唯一目的，不过分追求短期经济利益，聚焦“国之大者”，能够更好地承担社会责任，满足老年人的养老需求。二是广泛的资源优势。国有企业作为国家战略性资源的重要承载者，拥有强大的资金、技术、人才、管理等方面的优势。三是国企品牌值得信赖。国企品牌在社会各界、老年人、子女等各类群体中拥有“使用放心、品质保障、企业可信赖”的品牌形象，子女对老人接受国企养老服务更加放心，并可以形成口碑效应，进一步扩展客源。

同时，当前国有企业养老服务模式仍存在品牌声量小、资源分散、商业模式单一、效率不足等瓶颈问题，亟须通过规模化、标准化、品牌化，实现推动

养老产业高质量发展。一是国企康养品牌声量较小。多数国有企业围绕不同服务内容，设计出不同的品牌矩阵，现有养老品牌纷繁复杂，品牌辨识度低。此外，服务标准化缺失使不同区域或子公司提供的服务质量参差不齐，难以形成统一品牌效应，国有企业康养品牌未形成合力。二是养老项目规模普遍“小散弱”。国有企业布局养老产业仍处于探索阶段，养老服务项目规模较小、分布零散，难以形成全国性或区域性连锁化运营。此外，养老业务投入大、回报周期长，易受政策调整或市场波动影响，进一步制约了规模化发展。三是医养优势没有充分发挥。国有企业在医疗、健康领域的资源与养老设施未实现深度整合，导致“医”与“养”割裂，难以提供连续性服务，同时专业复合型人才短缺进一步制约医养结合发展。此外，医养结合涉及卫健委、民政局、医保局等多部门协同，但医保报销限制、资质审批等政策壁垒导致难以形成医养协同规模化效应。四是成熟盈利模式尚未形成。国有企业养老项目普遍面临普惠性与盈利性的矛盾，多数依赖政府补贴或内部资金支持，缺乏市场化盈利机制。商业模式单一，过度依赖养老服务，对增值服务开发不足，缺乏持续稳定现金流。此外，考虑养老项目的高投入、长周期等问题，长期亏损仍是行业难以破解的发展难题。

四、“十五五”时期发展建议

作为国家意志的体现和国家战略的载体，国有企业肩负着满足社会需求、引领行业发展的重要责任。提升国企健康养老的产业影响力、强化国企康养品牌是国有企业积极应对人口老龄化的应有之义。“十五五”期间，国有企业应当积极践行健康中国战略和应对人口老龄化国家战略，坚持以人民为中心的发展思想，围绕解决养老服务发展不平衡不充分问题，加快优质养老资源整合， 建立值得信赖康养品牌，打造医养结合核心优势，开展标准化、连锁化经营， 以高品质高附加值服务满足人民群众日益增长的养老需求，构建多层次、多元化一体化健康养老产业生态体系，以高质量养老产业服务国家养老事业发展。

（一）拓规模，加快优质养老资源整合

加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有企业之间养老资源的专业化整合，推动养老主业国企规模化发展。推动国企内部养老项目一体化发展，加大内部各平台协作力度，按照“一体化资源整合、一体化协同发展”发展方式， 高效协同、利益共享，快速夯实发展基础。多措并举获取优质资源，积极推动医疗机构转型发展养老，广泛参与公建民营，开展托管运营，积极开展投资并

购，推动养老业务规模化布局。

（二）建联盟，提升养老国企协同效能

建立国有企业养老产业协同发展机制，组建国有企业养老产业发展联盟， 通过资源整合与协同创新，优势互补、各有侧重，构建覆盖全链条、全场景的养老服务体系。

结合各国有企业网络布局重点和区域覆盖现状，分区域推动优质养老资源向基层延伸，为人民群众提供覆盖全国、方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。围绕各国有企业在医疗、科技、金融等领域的资源优势，推动医养结合、科技助老、养老金融等创新场景落地，补齐高品质养老服务短板，为构建多样化、多层次、可持续的养老服务体系贡献国企方案。

（三）塑品牌，建立值得信赖康养品牌

充分发挥国有企业的良好口碑，强化品牌意识，依托标杆示范项目，牢固树立一流品牌战略，科学构建康养品牌体系，加大品牌传播力度，不断提高国企康养品牌的市场感召力和影响力。以国有企业母品牌为引领，快速推广和统一养老服务品牌，形成一套高度清晰化、差异化、易感知、包容性的品牌标准化建设体系。同时，积极拓展产品渠道，提升营销能力，实现品牌溢价。

（四）强管理，实现标准化连锁化经营

大力开展养老业务标准体系建设，以管理标准化、服务标准化、技术标准化、作业标准化为抓手，统一服务规范、技术标准和数据接口，推动国有企业养老项目连锁化经营。结合业务实践，国有企业建立养老机构、旅居养老、社区居家运营标准体系，指导后续项目连锁化、规范化运营。同时，搭建统一的养老信息平台，建立科学合理的养老机构运营评价体系，形成良性运营评价机制。

（五）重医养，打造国企核心竞争优势

以医疗为主业的国有企业加强医疗机构与养老机构间业务协同机制建设， 推进形成资源共享、机制衔接、功能优化的老年人医疗健康服务网络。充分发挥医疗资源网络覆盖广、老年康复相关学科基础良好等优势，加强内部医疗平台与养老平台协同联动，着力构建医养结合服务网络。以线上线下、院内院外相结合的方式，建立对口合作机制，推动养老机构内设医疗机构，建设国有企业老年病医学中心和老年病专科联盟，盘活基层医疗机构闲置资源，形成国企特色医养结合商业模式。

（六）育人才，打造高质量护理团队

拓宽护理团队来源，聚焦一线业务发展，搭建完善的人才管理体系和成长体系，夯实护理团队建设，不断完善管理体系，加快打造高素质专业化团队。高校、护理学院等教育机构建立合作关系，共同培养符合需求的护理人才。建立实习实训基地，制定护理人才队伍建设计划及培训体系，组织开展常态化专业培训，为养老产业提供人才支撑。

（七）建生态，高质量发展银发产业链

加快向银发产业链延伸布局，聚焦旅居养老、老年用品、产教研、适老化改造等产业链环节，大力发展银发经济，通过规模化、标准化、集群化、品牌化发展，打造经济效益增长点。参与培训机构改革的国有企业，依托现有培疗项目资源，整合社会旅居疗养资源，构建国内领先的旅居养老网络；以辅器具租售业务为基础，延伸发展老年用品；创新产教研融合，建设国有企业老年大学；围绕社区居家老年人应用场景，加大适老化改造产品与服务供给。通过资本联动、项目共建等方式，打造涵盖银发全产业链条，形成资源互补、优势叠加的协同发展银发产业生态。

（八）促保障，支持养老产业高质量发展

强化政策引导，鼓励医疗健康为主业的国有企业布局发展养老产业，以政府补贴与自费购买相结合的方式，满足多层次养老需求。积极探索金融赋能医康养新模式，加大金融赋能力度。同时，弱化养老产业相关改造投入成本，重点考核经营性现金流、GOP、EBITDA等经济指标以及服务质量、成本控制、运营效率等战略指标。积极落实专项资金投入、专项贷款贴息等政策，为国有企业加快发展健康养老平台提供一定的物质基础和支持。

总体而言，虽然面临一定的风险挑战，国有企业依托品牌美誉、资金实力、整合能力，在发展养老产业方面具有显著优势，必定能破解发展难题，探索出一条适合我国国情的养老产业发展之路。特别是近年来政策大力支持国有企业布局养老产业，叠加“十五五”期间行业发展趋势，为健康养老产业发展提供了新的机遇，国有企业将在养老服务扩容提质、更好满足老年人多层次多样化养老服务需求作出新的更大的贡献。

“十五五”期间“双碳”目标下

中核战略规划研究总院有限公司

核能是清洁低碳、安全高效的优质能源，可大规模替代化石能源。在我国“双碳”目标下，核能有望成为未来新型电力系统的主力基荷电源，在构建现代能源体系、保护生态环境、保障能源安全以及推进科技自立自强等方面发挥重要作用。中国高度重视核能发展，确定了积极安全有序发展核电的方针。经过40多年发展，中国核能产业规模、技术能力、产业链供应链水平已跻身世界前列，已累计发电约4万亿千瓦时，相当于减少二氧化碳排放65亿吨，为绿色低碳发展和美丽中国建设提供了有力支撑。“十五五”是我国实现碳达峰的关键五年，要继续发挥核能在低碳、经济、高效、安全方面的优势，以核能“三步走”为战略引领，增强核产业链韧性，拓展核能综合利用，积极推动核能“走出去”，为我国推进能源清洁低碳转型贡献力量。

一、核能是全球重要的清洁低碳能源

（一）核能为全球温室气体减排做出了重要贡献

核能作为技术成熟、安全可靠的清洁能源，较其他能源品种减碳效果显著。相比煤电，一台百万千瓦核电机组一年可等效减排二氧化碳超过600万吨，相当于植树造林1.8万公顷的减排效果，同时还能协同减排二氧化硫、氮氧化物等其他大气污染物。从历史看，核能已为全球温室气体减排立下汗马功劳。1971年至2022年，全球核能发电累计减少二氧化碳排放量约700亿吨。若无核电的贡献， 过去50年里全球化石能源发电产生的碳排放总量会增加近20%。在能源低碳转型进程中，核能是目前可实现大规模发展且支持低成本低碳转型的现实选择，人类实现碳中和离不开核能的助力。近年来，核能发电量约占全球总发电量的10%， 在世界低碳发电量中占比超过25%。

（二）全球多国有序推进核电发展计划

当前，全球至少有100个国家有核电发展计划，法国、俄罗斯、美国等核大国尤其注重推进核电发展。2022年，法国宣布计划分两阶段建设14台EPR2核电机组。2024年8月，俄罗斯公布《2042年前电力设施总体规划草案》，明确未来18年将建设37台核电机组，提高电力结构中的核电占比，开拓全球核电市场。美国则通过制订《恢复核能竞争优势》《加速核能法》等政策法规推动核电发展。今年，美国总统特朗普签发《重振核工业基础》《核管会改革令》等4项核

行政令，旨在推动核电装机从目前的9600万千瓦增长至2050年的4亿千瓦，以保障电力安全，为人工智能和算力中心供电，保障民用核能供应链。此外，英国、印度也有数倍核电发展计划。新兴国家是推动全球核电发展的重要力量，与我国签署共建“一带一路”合作文件的150多个国家中，有82个国家已经或者计划发展核电。根据中国国家原子能机构和中国核能行业协会相关预测数据，我国在运核电装机2035年有望达到1.5亿千瓦、2060年达到4亿千瓦，2060年核电发电量将达到3万亿千瓦时，核电占比将从2024年底的4.72%提高到15%。

（三）国际政府组织将发展核电作为重要议题

联合国气候变化大会认为，核能对于实现全球温室气体净零排放和1.5摄氏度温升控制目标具有重要作用，呼吁通过高层政治推动核能发展。基于此，全球31个国家签署了《三倍核能宣言》。G7、G20、金砖国家合作机制、上合组织、中国—中亚机制等国际机制都在积极推动核电发展。比利时核能峰会是目前专门讨论核能主题的最高级别会议，旨在扩大全球核电规模，推动包括小堆在内的核电技术创新，增强核电产业链供应链韧性，为核电发展提供融资支持。世界银行将解除长达数十年的核能融资禁令，重新涉足核能领域。2024年9月，国际原子能机构（IAEA）发布报告《到2050年的能源、电力和核电预测》。其中， 针对2050年全球核电发展情况进行了高低两种方案预测。结果显示，按照低方案2050年全球核电将增加至5.1亿千瓦，高方案则增加至9.5亿千瓦。这是国际原子能机构连续4年调高全球核电发展预测值。

二、核能拥有低碳、经济、高效、安全等优势

（一）核电全生命周期碳排放强度低

多家国际机构的研究成果显示，核能全生命周期碳排放强度在所有能源品种中处于最低序列。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告显示， 基于中位数值测算，核电每千瓦时仅产生12克二氧化碳，与风电的全生命周期碳排放强度相当，约为分布式光伏的1/4、天然气发电的1/41、煤电的1/68。中国工程院对不同发电技术的全生命周期碳排放强度研究显示，以大亚湾核电站百万千瓦级核电机组为例，其全生命周期碳排放强度（包括核燃料循环前段和后段、核电厂建设运行）为11.9克二氧化碳/千瓦时。中核战略规划研究总院对“华龙一号”机组全生命周期碳排放进行测算，结果为10.02克二氧化碳/千瓦时。以上测算结果说明，核电碳减排优势显著。根据我国政府统计，2023年全国核能发电碳排放因子仅为0.0065千克二氧化碳当量每千瓦时（kgCO2e/kWh），

远低于平均水平（0.6205）、风力发电（0.0336）与光伏发电（0.0545）。

（二）核能有助于降低能源转型的综合成本

当前，风能、太阳能等可再生能源迅速发展，增加了对输配电网、后备电源、储能等方面的需求，推升了电力系统的整体成本。法国研究表明，如果电力结构中包含大量核电，则该系统的经济成本将明显低于包含少量核电或不含核电的电力系统。中核战略规划研究总院研究显示，在7%贴现率下，中国核能发电平均化度电成本（LCOE）较集中式光伏发电和陆上风电分别高30.3%和13.1%；但由于光电、风电的系统性成本为核电的10倍左右，考虑系统性成本后， 中国核能发电综合成本较集中式光伏发电、陆上风电分别低12.3%、23.2%（如图所示）。因此，从电力系统整体来看，推动核电规模化发展有利于降低我国能源清洁低碳转型的成本。在此基础上，延长核电机组的运行寿命，对能源清洁低碳转型至关重要。根据国际能源署（IEA）的预测，延长轻水反应堆核电机组运行寿命所需的新增投资通常为5亿—11亿美元/吉瓦，远低于新建一台百万千瓦级机组的投资。

（三）核能电力生产稳定且能量密度高

核能发电基本不受外界因素影响，也不受周期性、区域性或季节性的显著影响。根据国际原子能机构报告，1990—2020年，天气对核能发电的影响不到0.1%。现实中，核电普遍带基荷运行，近5年我国核电利用小时数已超过7000小时/年，单台机组的平均能力因子为91.7%，远高于其他类型电源。近年来，全球核电可利用因子也一直保持在70%以上。1千克铀-235完全裂变后释放的能量， 相当于2700吨标准煤燃烧后释放的能量。一座百万千瓦核电机组正常换料每年需20—25吨金属铀的核燃料元件，仅相当于同等发电量所需煤炭重量的十万分之一。燃料成本在核电度电成本中占比较低，燃料价格波动对核电度电成本影响有限。此外，全球已探明大量铀资源，能满足天然铀的供应需求 。而且， 与其他能源相比，核能对关键原材料的依赖较低，有利于保障供应链安全。

（四）核能不会轻易对社会大众和环境产生有害影响

核能的环保优势可与其他绿色能源相媲美。污染物、健康影响、生态毒性等指标显示，核电的环境影响数值与其他低碳能源技术相似甚至更低。考虑到核燃料循环，核电产生的废物数量相对较少，且可以安全有效封闭管理，从长期来看完全可控，不会轻易对社会大众和环境产生有害影响。日本福岛核事故后，三代核电成为新建核电工程的主流技术选择；我国具有完全自主知识产权

的“华龙一号”是目前全球在建核电最多的堆型，在技术上满足堆芯损坏概率与10放射性释放频率标准，拥有抵御外部撞击的双层安全壳与三大能动、非能动系统 。我国核能发展40余年来，核电机组性能指标总体处于良好水平， 未发生过国际核与放射性事件分级表（INES）2级及以上的事件或事故，且0级偏差和1级异常事件发生率呈下降趋势。

三、核能将为我国实现“双碳”目标作出积极贡献

我国已形成全球瞩目的核能产业，商业部署核电机组112台，保持全球最高安全运行水平，规模与业绩均位居世界首位。“十五五”期间，核能发展承载着国家战略、历史使命与央企责任，必须着眼强国建设、民族复兴伟业，准确把握阶段性要求，坚持核能“三步走”战略，增强核产业链韧性，推动核能综合利用，推进核能“走出去”。

（一）坚持核能“三步走”战略

热堆—快堆—聚变堆核能“三步走”发展战略是世界核能科学发展的客观规律，符合我国国情，发达国家也是沿着这一战略积极研发核能技术 。我国核能“三步走”发展水平位居世界前列。“华龙一号”在运在建核电机组41台， 是当前全球商业化程度最高的三代核电技术。60万千瓦钠冷快堆示范工程1号机组的建成，使我国成为世界少数掌握大型钠冷快堆技术的国家之一。

“十五五”期间，建议国家层面明确核能“三步走”发展战略，到本世纪中叶以热堆为主，每年稳定开工8—12台核电机组，不断提升经济性、适应性、安全性与竞争力。加大政策和资金支持力度，推动尽快设立一体化快堆、聚变堆国家科技重大专项，打造“热堆+后处理+增殖快堆”先进核能系统，有序推进聚变技术研发，形成先进核能技术的自主创新能力和国际引领能力。建议将核电纳入绿电绿证体系，为核电提供绿色低碳属性证明，激励全社会使用核电， 助力我国“两高”企业绿色低碳发展。

（二）增强核产业链韧性

核能发展需要强大的产业链供应链支撑。美西方近年加速实施本土化供应战略，推动核燃料等核产业链回归，加快了全球供需格局的变革演进。中国是世界上少数具有完整核能产业链的国家之一，具备全面的核电工程设计、建设、设备制造和运行维护等方面的服务能力，拥有完整的核燃料循环产业链，涵盖天然铀、核燃料组件的生产供应、乏燃料后处理、废物处理处置等环节的技术、服务和制造能力，为我国核能产业高水平安全保障和高质量发展奠定了坚实基

础。

“十五五”期间，建议夯实铀资源保障渠道并加强核电厂址保护力度，保障能源安全。深化我国与非洲、中亚等区域的铀资源开发合作，打通澳大利亚、加拿大铀资源购买渠道，推动金融机构与实体企业合作购买国际市场铀资源， 做好国内铀资源勘探和储备工作。推动地方政府与企业合作保护现有核电厂址， 将更多潜在厂址纳入“十五五”国家能源电力规划，为保持稳定的核电核准节奏打好基础。同时，在一次能源匮乏、电力供应保障能力不足、区域碳排放和污染物排放强度大的内陆地区，在充分论证和确保安全的前提下，结合能源结构调整需求，适度布局核电项目，减轻能源运输压力和远距离送电风险，提升区域能源安全保障水平。

（三）拓展核能综合利用

核能综合利用在居民冬季供暖、工业供热、海水淡化、核能制氢等领域， 具有广阔的发展前景和丰富的应用场景。核能综合利用既是我国实现“双碳” 目标的重要措施，也是推动核能产业发展的内生动力。近年来，我国加速推进核能综合利用，海阳核电、秦山核电、红沿河核电在冬季已实现为当地居民提供供暖，总供暖面积超过1300万平方米。江苏田湾核电站建成我国首个工业用途核能供汽项目“和气一号”，已为连云港石化园区供应317万吨清洁蒸汽，“华龙一号+高温气冷堆”供热发电方案获国家核准。

“十五五”期间，建议研究出台专门的核能综合利用产业发展指导政策， 发挥我国核能综合利用堆型技术丰富的优势，因地制宜推动“华龙一号”、高温气冷堆、“玲龙一号”等具有核能综合利用功能的技术，纳入项目所在地能源电力发展规划，统筹做好与城市发展规划的衔接。完善核能综合利用的激励政策，将核能供暖纳入城市清洁供暖体系，参照现行清洁供暖补贴标准给予支持，对承担民生供热的核电机组建立供热季电网调峰考核豁免机制。

（四）积极推动核能“走出去”

核电合作是两个国家的“百年联姻”工程，是国家间相互信任和友好关系的重要体现，有助于推动大国外交和构建人类命运共同体，影响深远。当前， 全球仅有中、美、俄、法、韩等五个国家实现了先进三代核电技术的“走出去”。我国已经在巴基斯坦卡拉奇核电站建成K2和K3“华龙一号”核电项目，在恰希玛核电站正推进建设C5核电机组。推动核电技术“走出去”，还能带动我国核电装备和产业链出口，形成以核电为龙头带动全产业链“走出去”的发展格局。

“十五五”期间，建议积极利用国际原子能机构等多边合作机制带动核能双边合作。持续联合金砖国家“、全球南方”国家以及共建“一带一路”国家， 打造核领域合作新议题、新规则、新方案，倡导构建公平、合作、共赢的国际合作体系。落实全球安全倡议，加强参与核能与核安全国际合作事务的工作统筹和资源保障，积极支持促进和平利用核能与核技术发展的国际合作交流，主动引领核领域全球治理变革进程。进一步完善核电技术标准体系，持续优化现行三代压水堆标准体系，加快推进高温气冷堆、快堆、小型堆等国际标准的制定和完善，引领全球核能先进技术发展。

“十五五”时期国有企业改革深化与高质量发展路径探索

郑州工商学院商学院 陈涛

引言

2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。国有企业作为国民经济发展的中坚力量，在推动“十五五”时期经济社会高质量发展中将继续发挥引领和支柱作用。“十四五”规划实施以来，伴随着《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》《国有企业改革深化提升行动方案（2023

—2025年）》的深入贯彻实施，我国国有企业改革与高质量发展取得了显著成效。2024年，全国国有及国有控股企业营业总收入84.7万亿元，利润总额4.4万亿元，同比均实现正增长，资产负债率64.8 %，处在相对较低水平。其中， 中央企业完成利润总额2.6万亿元，上缴税费2.6万亿元，实现高质量稳定增长， 全员劳动生产率持续提升。与此同时，国有经济布局优化和结构调整取得明显成效。

“十四五”期间，中央企业在战略性新兴领域年均投资增速超过20%，其中， 2024年中央企业对战略性新兴产业投资同比增长21.8%，达2.7万亿元，国有资本进一步向重要行业领域集中。此外，国有企业活力和效率提升取得明显成效， 三项制度改革大面积、多层级破冰破局，开展任期制和契约化管理的中央企业和地方各级子企业的比例大幅提升。然而，我们也应清醒地认识到，国有企业改革深化与高质量发展仍面临诸多阻力和困难，如国际环境变数大、国内经济形势复杂、转型升级时间紧、深化改革任务重等，需要创新思路，探索新的发展模式和发展路径。据此，本文在回顾“十四五”以来我国国有企业改革与发展成效的基础上，深入剖析“十五五”时期国有企业深化改革与高质量发展面临的阻力，然后从“十五五”时期经济发展的新形势与政策导向中挖掘新的发展机遇，进而提出“十五五”时期国有企业深化改革与高质量发展的实现路径， 为“十五五”时期我国经济的高质量发展探索新的动力源泉和发展路径。

一“、十四五”时期我国国有企业改革与发展的总体思路及成效 “十四五”规划纲要是“十四五”时期我国国有企业改革与发展的总纲领。

在“十四五”规划纲要的指导下，我国国有企业改革与发展的制度体系日益完善，企业发展成效显著，有力推动了“十四五”时期我国经济社会的高质量发展。

（一）“十四五”时期我国国有企业改革与发展的顶层设计思路

从“十四五”时期我国国有企业改革与发展的顶层设计来看，“十四五” 规划纲要与《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》形成完整的政策体系。前期改革重点在机制破冰，如公司制改制、混改试点等；后续阶段则聚焦功能升级与质量提升，例如强化国家战略安全保障、完善市场化运营机制。专项工程（如“双百行动”） 的常态化实施标志着改革从试点探索转向系统推进。“十四五”时期国有企业改革的顶层设计体现了战略性与操作性的统一，既立足国家现代化建设全局， 又针对国企自身痛点精准施策；既强调制度创新的突破性，又注重改革举措的系统协同。通过布局优化筑牢根基、制度创新释放活力、创新驱动培育动能、监管转型提升效能，推动国有企业逐步从“量的积累”转向“质的跃升”，为构建新发展格局提供坚实支撑。

一是在战略定位上强化国家战略支撑功能。顶层设计明确国有企业需聚焦“战略安全、产业引领、国计民生、公共服务”四大核心功能。通过优化国有资本布局，推动资源向国家安全、国民经济命脉、前瞻性战略性新兴产业集中， 强化能源、粮食、产业链供应链等重点领域保障能力。改革强调国有企业需在应对国际变局、维护经济安全中发挥“压舱石”作用，同时通过科技创新与产业升级培育新质生产力，支撑中国式现代化建设。

二是国有经济布局上注重动态调整与结构升级。建立“有进有退”的国有资本动态调整机制是顶层设计的核心逻辑。一方面，通过战略性重组、专业化整合，推动国有资本向关键领域集聚，例如新一代信息技术、高端装备制造等产业；另一方面，坚决退出非主营业务和低效无效资产，实施“处僵治困”， 提升资本配置效率。这一过程中，注重产业链供应链的稳定性与竞争力提升， 构建“龙头企业引领、中小企业协同”的产业生态体系。

三是制度创新上要求完善中国特色现代企业制度。以党的领导与公司治理深度融合为基础，推进治理体系现代化。落实董事会法定职权，推行经理层任期制与契约化管理，探索职业经理人制度，构建权责清晰的治理结构。混合所有制改革从“物理混合”转向“化学反应”，重点在竞争性领域引入战略投资者，实施差异化管控，激发经营活力。同时，通过市场化薪酬分配、中长期激励等机制，破解“三项制度”改革难题，推动企业真正按市场化机制运营。

四是发展动能转换上注重创新驱动与数字化转型。将创新作为高质量发展

的第一动力，顶层设计要求加大研发投入，健全产学研协同创新体系，尤其在关键核心技术攻关、科研成果转化方面强化突破。推动国有企业数字化转型， 布局5G、工业互联网等新型基础设施，促进新一代信息技术与传统产业深度融合。通过培育专精特新企业和世界一流企业，构建多层次创新梯队，增强全球竞争力。

五是国资监管上要求健全管资本为主的新型体制。国资监管从“管企业” 向“管资本”转变，建立分类授权、清单管理的监管模式。通过国有资本投资、运营公司优化资本运作，强化资本回报与安全导向。监管重点转向资本布局、运作效率与风险防控，实施差异化考核，例如对公共服务类企业侧重社会效益评估，对商业类企业强化经济效益指标。同时，完善协同监督机制，严防国有资产流失。

（二）“十四五”以来我国国有企业改革与发展成效

自“十四五”规划实施以来，我国国有企业改革与发展取得了显著成效， 不仅提升了发展质量与效益，还在现代企业制度建立、公司治理机制完善、资本布局优化与结构调整、混合所有制改革以及自主创新能力建设等方面取得了长足进步，为“十五五”时期国有企业改革与高质量发展打下了坚实基础。

1. 企业发展质量与效益方面。自“十四五”规划实施以来，我国国有企业的发展质量与效益显著提升，成为国民经济持续稳定增长的重要支撑。表1 数据显示，2024年，国有企业实现营业收入84.7万亿元，实现利润总额4.4万亿元，同比增长稳健①。除了总量指标外，国有企业还在诸多关键指标上实现了持续优化。2024年，中央企业全员劳动生产率持续提升，达81.2万元/人，全年研发经费投入1.1万亿元，连续三年超过万亿元。在创新驱动方面，国有企业加大了研发投入，推动了关键核心技术的攻关和成果转化。在光伏制氢、碳纤维制造、汽车芯片等领域，国有企业落地了一批重点项目，在激光制造、量子通信、卫星互联网等领域组建了一批新企业。这些创新成果不仅提升了国有企业的技术实力，也为国家创新驱动发展战略的实施做出了重要贡献。在追求经济效益的同时，国有企业还积极履行社会责任，为打赢脱贫攻坚战、推动乡村振兴做出了积极贡献。

2. 现代企业制度和公司治理方面。“十四五”期间，我国国有企业积极推进现代企业制度建立，不断完善公司治理机制，取得了显著成效。一方面， 国有企业积极推进董事会建设，实现了董事会应建尽建。目前，中央企业集团

层面及98.2%的子企业已经建立了董事会制度，近九成符合条件的二三级子企业实现了外部董事占多数，有效提升了决策的科学性和民主性。另一方面，国有企业经理层成员任期制和契约化管理制度全面建立，国有企业子公司签约比例达90%以上，有效激发了经理层成员的积极性，提升了企业运营效率。此外，国有企业公司治理机制也不断推陈出新，例如，针对国有资本“一股独大”可能引发的决策僵化问题，部分企业在竞争性领域试点“优先股+特殊管理股”组合模式，通过将部分国有普通股转换为优先股，既保留国资收益权与重大事项否决权，又通过让渡日常经营权激发民间资本参与热情；在战略性新兴产业混改企业中，则尝试设置“黄金股”制度，对涉及国家安全的技术路线选择保留“一票否决”，但将产品研发、市场拓展等决策权下沉至多元股东组成的战略委员会。这种“分类赋权”设计实质是通过产权细分实现“控制力”与“活力”的再平衡。

3. 资本布局优化和结构调整方面。在资本布局优化方面，“十四五” 以来国有企业通过战略性重组和专业化整合，推动资源优化配置和产业协同发展，有效避免了同质化竞争。中化集团与中国化工的重组就是其中的范例，两者的重组促进了我国化工领域的资源整合，使我国在全球化工市场的地位得以提升。除此之外，国有企业还积极推进国有资本向能源、交通、通信等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，2023年“三桶油”原油总产量1.89亿吨，占全国原油总产量90.9%，占比较上一年继续提升。在结构调整方面，国有企业注重优化产业结构，推动传统产业转型升级和新兴产业的培育发展。在煤炭、钢铁等传统产业领域，国有企业积极推进智能化、绿色化改造， 提升传统产业发展质量和效率。国有企业还积极培育新能源、新材料、人工智能等新兴产业，图1数据显示，2024年中央企业在战略性新兴产业领域投资达2．7 万亿元，同比增长21.8%。

4. 混合所有制改革方面。自“十四五”规划实施以来，国企混改的步伐明显加快。截至目前，中央企业所属企业中混合所有制企业户数占比持续提升，已超过75%。非公资本在央企所有者权益中的比重也显著增加，超过40%。同时，中央企业对外参股投资各类企业超过1.3万户，与社会资本股权合作金额超过9000亿元。除了数量指标的提升外，在实践层面也涌现出诸多成功案例。例如，中国联通引入了腾讯、百度、京东、阿里等战略投资者，混改后战略投资者的合计持股比例上升。股权结构的多元化拓宽了民营资本的发展空间，也

为中国联通带来了互联网巨头的技术和资源支持。在混改过程中，企业法人治理结构的完善是关键一环。通过混改，国有企业能够借助不同性质资本的特点， 实现优势互补和创新融合，形成有效的制衡机制。如中国黄金通过制定“引资本”“转机制”“IPO上市”混改“三部曲”引入外部资本，使公司股权结构多元化、治理结构制衡化和内部机制市场化目标得以实现。

5. 自主创新能力建设方面。在自主创新能力建设方面，“十四五”时期我国国有企业取得了一系列显著成效（见表2）。首先，研发投入持续增长。以中央企业为例，研发投入年均增长率超过10%，部分关键领域的研发投入更是实现了倍增。数据显示，2022年，中央企业研发投入首次突破1万亿元，随后一直维持在万亿规模以上，占全社会研发经费投入的比重也逐年增加。其次，国有企业加大了对关键核心技术的攻关力度，有效填补多个领域空白，特别是在集成电路、5G通信、高速铁路、大飞机等领域，国有企业取得了重大突破。在培养创新人才方面，国有企业积极实施“人才强企”战略，加大对人才的引进、培养和激励力度。一些国有企业设立了博士后科研工作站、院士工作站等高层次人才培养平台，吸引优秀人才加入，并通过股权激励、科研项目奖励等方式激发科研人员的创新积极性。在积极推动产学研用深度融合方面，国有企业加强与高校、科研机构等创新主体的合作，促进创新资源共享。例如，国有企业与高校联合建立了研发中心、实验室等创新平台，共同开展前沿技术研究，推动科技成果转化，提升企业的自主创新能力。

二、主要地区国有企业改革与高质量发展的实践经验

“十四五”时期我国国有企业改革与高质量发展进程中，多个地区通过创新机制、优化布局、强化创新等举措，实现了改革成效与高质量发展的双重突破。以下选取上海市、安徽省和山东济南市三个在国家层面获得表彰或具有标杆意义的地区，系统梳理其改革实践经验，为其他地区提供参考借鉴。

（一）上海市：科创引领与资本赋能，构建全球竞争力

上海市作为全国国资体量最大、改革前沿地区，以“科创核爆点”为牵引， 通过资本布局优化与体制机制创新，推动国有经济高质量发展。

1. 科创资本布局未来产业。上海市国资委推动设立千亿级三大先导产业母基金（集成电路、生物医药、人工智能）及未来产业基金，构建“耐心资本+硬科技”生态。2024年，上海三大先导产业母基金完成首批67亿元投资，推动国产质子治疗系统、超万卡智能算力平台等突破。同时，上海市国资委明确

将国资收益80%用于支持创新，累计发布40个技术攻关任务，6个项目获国家科技进步奖，形成从研发到产业化的全链条支撑。

2. 市场化重组提升发展效能。上海通过头部企业整合增强国际竞争力。例如，国泰君安吸收合并海通证券，打造总资产超1.6万亿元的全球投行，服务上海国际金融中心建设。临港集团则通过漕河泾开发区孵化前沿技术企业，南港码头二期项目投产后年吞吐能力达250万辆汽车，成为长三角一体化的重要枢纽。此外，上海建科集团与上咨集团重组，形成工程咨询全产业链服务能力。

3. 监管创新激发发展活力。上海在全国率先出台《市国资委监管企业私募股权投资基金考核评价及尽职免责试行办法》，建立“分层分类长周期考核体系”，破解“不敢投”难题。该办法将基金评价分国资功能、基金运营、财务回报三维度，并对战略投资基金、产业投资基金、财务投资基金设定不同的评价体系；还明确了五种免责情形（如落实国家战略项目亏损、技术研发失败等），只要符合“投向合规、勤勉尽职、未谋私利”等前置条件，即可免予追责。这一监管创新有效带动了国资基金对硬科技领域投资。

（二）安徽省：创新驱动与产业升级，锻造高质量发展引擎

“十四五”规划实施以来，安徽省深入推进国资国企改革，取得一系列成果，国企改革三年行动获全国A级评价，其主要经验在于以科技创新为核心，推动传统产业升级与新兴产业培育，形成“双轮驱动”发展格局。

1. 推动传统产业智能化绿色化转型。“十四五”以来，安徽省国资委实施省属企业数字化转型、工业互联网创新发展行动，加快传统产业转型升级。例如，海螺水泥通过数字化改造，关键工序数控化率达88.1%，产能利用率超81%， 成为全球水泥行业能效标杆；铜陵有色通过设备更新与产品升级，从传统家电铜材转向新能源汽车高端异形铜线，2023年研发投入增速达23.9%，建成智能工厂19座。与此同时，“十四五”以来，省属国有企业累计完成1500亿元新兴产业投资，带动显示面板、新能源汽车等产业集群发展。

2. 战略性重组以优化产业布局。安徽组建省引江济淮集团、省通航集团等专业化平台，推动资源向重点领域集中。例如，安徽省投资集团通过“基地+基金+科创服务”模式，致力于构建科创孵化服务体系，打造资本、产业、创新、人才、技术等创新创业要素融合发展的科创大生态。其运营的中安创谷科技园目前已吸引760家企业入驻，孵化出合肥海图微电子等半导体企业。2023 年，省属国有企业战略性新兴产业投资增长33.2%，集成电路、量子信息等产业

集聚效应显著。

3. 培育创新资本，推动产学研融合。安徽省设立了7大省级国有资本基金，撬动社会资本投入硬科技领域。省国资委将20%国有资本预算用于科技创新， 2023年研发投入达220.2亿元，同比增长23.9 %，建成国家级创新平台35个。铜陵有色5G通讯铜箔、皖维集团PVA光学薄膜等技术达到国际先进水平。此外， 通过“一企一策”考核激励，推动产学研融合，累计转化科技成果超100项。

（三）山东省济南市：聚焦新兴产业与资产整合，激活转型动能

济南市国资国企改革经验被列入国务院国资委典型案例，其改革路径以“新旧动能转换”为核心，通过战略性新兴产业布局与资产整合，重塑国企竞争力。

1. 战略性新兴产业引领转型。济南市将空天信息产业作为转型突破口， 依托济钢集团等链主企业，推动产业从传统钢铁向高端制造跃升。济钢集团关停钢铁主业后，通过参股孵化卫星研发、火箭测试等实体企业，成功发射“济钢一号”“济钢二号”卫星，并建设空天信息产业园，实现从“去产能”到“造新能”的跨越。2024年，济南市属企业战略性新兴产业投资占比超80%，带动空天信息、人工智能等产业链集群式发展。

2. 资产整合与专业化重组。济南市通过“专业化整合+市场化退出”双轮驱动，清理低效资产。例如，济南产发集团通过“小鸭控股集团产业搬迁与城市更新项目”，盘活存量资产并获国家发展改革委典型案例表彰。同时，市属企业实施主责主业清单管理，累计完成50余宗专业化整合，推动国有资本向高端装备、数字经济等领域集中，2024年末市属国企资产总额突破1.27万亿元。

3. 创新机制释放改革活力。济南二机床集团是市场化改革的典范，其通过“赛马竞聘”“差异化考核”等机制，打破“三项制度”壁垒，研发投入强度长期保持在6%以上，攻克330余项关键技术，高端数控机床国内市场占有率超80%，并成功打入福特、日产等国际供应链。济南市还通过研发费用加回考核、股权激励等政策鼓励企业加强创新，2024年市属企业研发投入强度达1.82%，科改企业平均研发强度超9%。

三、“十五五”时期国有企业改革与发展面临的新形势和新任务

党的二十届三中全会以来，我国宏观经济形势出现了一些新变化，这些新的变化为“十五五”时期国有企业改革与发展带来了新的机遇，同时也提出了新的要求。

（一）“十五五”时期我国宏观经济形势的新变化

货币政策由稳健转向适度宽松，财政政策更加积极。2024年12月9日召开的中共中央政治局会议指出，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，时隔14年，货币政策基调由“稳健”再次转向“适度宽松”。货币政策的宽松转向旨在通过推动信贷扩张，提振投资与消费活力。为了配合“适度宽松”货币政策实施，2025年5月7日中国人民银行宣布了一揽子货币政策措施：5 月7日起下调再贷款利率0.25个百分点；5月8日起公开市场7天期逆回购操作利率下降0.1个百分点；5月15日起下调金融机构存款准备金率0.5个百分点。预计将为市场注入长期流动性，降低融资成本。同时，货币政策将更加注重精准性与定向性，引导资金流向中小企业、科技创新、绿色经济等重点领域。财政政策将更加积极有为，2024年12月召开的中央经济工作会议指出，要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用。“十五五”时期，财政赤字率有望维持在较高水平，甚至可能进一步提高，以支持经济增长和化解地方政府债务风险，财政扩张的力度可能达到历史新高。

1. 扩大内需和提振消费成为经济稳增长的重要引擎。在全球贸易环境不确定性增加、外部需求波动加大的背景下，内需不足尤其是消费增长乏力， 已成为制约经济稳定增长的关键因素。因此，扩大内需、提振消费不仅是短期稳增长的现实考量，更是中长期高质量发展的重要支撑。2025年1月8日，国家发展改革委、财政部联合发布《关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，新一轮提振消费专项行动开启。“十五五”时期， 受宏观经济环境不确定性加大、人口结构变化和消费观念转变等多重因素影响， 消费市场正在迈向更深层次的结构性调整，提振消费成为稳增长的首要任务， 政策将向民生和内需扩张倾斜，通过补贴重点消费领域、提高居民收入等方式， 提振消费活力。预计政策将加大对中低收入群体的收入保障力度，并通过消费券、补贴等方式激发服务业和新消费领域的增长潜力。

2. 新质生产力成为培育新动能新优势的重要着力点。作为培育新动能、塑造新优势的重要着力点，在“十五五”期间，发展新质生产力成为各领域高质量发展的重要抓手，将有力推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长。新质生产力以科技创新为核心驱动力，企业通过发展新技术、新工艺，推动生产力向更高水平跃升。新质生产力带来的创新并不局限于新技术的研发和应用， 也包括对传统技术的改造升级，使之更加适应新生产方式要求。发展新质生产

力离不开生产要素的创新性配置，这就需要充分整合人才、技术、管理等各类资源，创新资源组合方式以打破发展壁垒，辐射带动交叉领域、关联产业协同发展，实现生产力水平的整体跃升。从未来发展趋势来看，新质生产力有望推动产业深度转型升级，尤其是推动传统产业与数字产业的融合，催生以数字产品制造、数字产品服务等为代表的新业态新模式。

3. 实数融合推动中国式现代化产业体系纵深发展。2023年我国数字经济规模达53.9万亿元，占GDP比重为42.8%，数字经济发展增速高于GDP增速。党的二十届三中全会提出，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。“十五五”时期，实数融合的发展特征将更加明显，并成为推动中国式现代化产业体系纵深发展的关键力量。一方面，实数融合将促进产业智能化、绿色化、融合化发展。传统产业将持续引入人工智能、大数据、云计算等先进技术，以实现生产效率的显著提升、资源配置更加优化、产品创新能力持续加强。同时，数字化技术还将推动产业向低碳、绿色、环保方向发展，实现资源节约和环境友好。另一方面，实数融合有望催生新产业、新业态、新模式。随着数字技术的广泛应用，大规模定制生产、个性化定制生产、无人工厂等制造业新模式将不断涌现，虚拟实验室、工业互联网、智慧园区，以及电商直播、数字农业等新业态也将蓬勃发展，这些都能深度嵌入现代化产业体系。

（二）经济形势新变化下国有企业改革发展的新任务

“十五五”我国宏观经济形势的新变化无疑会在各个方面对微观经济体产生不同程度的影响，国有企业作为国民经济发展的中坚力量，其改革与发展必然面临新的任务和要求。

1. 探索新的增长模式。国有企业作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在“十五五”阶段要实现高质量发展，必须认真研判宏观环境与市场变化， 摆脱惯性思维，在聚焦主责主业基础上，结合自身实际，通过抢占新赛道、整合供应链产业链生态链、资产运作、资本运作、智改数转等方式，探索全新的、可持续的、高质量的增长模式。包括：抢占新兴产业和未来产业的新赛道，实现弯道超车；更加注重供应链产业链生态链的整合，打造自主可控、安全可靠的产业体系；进一步优化资产配置，提高资产利用效率；积极推进数字化转型； 等等。

2. 大力培育和发展新质生产力。“十五五”培育和发展新质生产力是国有企业实现高质量发展重要依托。对此，国有企业应把发展新质生产力作为

一项重大政治任务和长期战略任务抓紧抓好，通过强化创新策源、人才聚集和产业应用，着力打造国家战略科技力量。在发展新质生产力过程中须紧跟国家战略需求，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，积极参与国家级、省级重大科技项目，增强自主创新能力。同时，不断加强与产业链上下游企业的紧密合作，形成协同创新机制，共同推动产业链向更高层次攀升，从而有效提升整个产业的综合竞争力和市场影响力。

3. 推动构建现代化产业体系。国有企业要实现高质量发展，离不开现代化产业体系的支撑。在“十五五”期间，国有企业应主动投身于现代化产业体系建设，通过优化产业结构、提升产业能级、推动产业融合等方式，推动产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。在推动构建现代化产业体系过程中， 应加大对高端装备、新材料、新能源等战略性新兴产业的投入，推动产业向高端化方向发展；还应加强与产业链上下游企业的合作，推动产业链向纵深方向发展；同时，探索与其他行业融合发展的可行路径和策略，推动跨界创新，拓展新的发展空间。

4. 深化与民营企业高质量协同发展。构建高水平社会主义市场经济体制离不开国企民企高质量协同发展，这就要求在“十五五”期间，国有企业加强与民营企业的合作，在项目协同、股权合作、科技创新合作等方面寻求突破， 实现优势互补、协同发展。在重大基础设施、新兴产业等领域，双方可以携手推进一系列重大项目的落地实施，创造互利共赢的良好局面。同时借助股权转让、增资扩股等方式，实现国有企业股权多元化和混合所有制改革，拓宽与民营企业等社会资本股权合作领域和范围。在科技创新方面，以共同组建创新联合体、设立联合创新项目、共同参与重大科技专项等方式开展组织间创新合作。

四、“十五五”时期国有企业深化改革与高质量发展的困境与阻力

“十五五”时期国有企业深化改革与高质量发展将面临诸多阻力。这些阻力不仅来自国际环境和国内经济形势的复杂多变，也来自企业自身发展战略定位、业务布局、内部管理体制等方面。

（一）国际环境复杂多变，外部不确定性增加

“十五五”时期，国有企业面临的国际环境复杂多变，外部压力显著增加。目前全球经济呈现出复苏与不确定性交织的复杂局面。一方面，全球经济延续复苏态势，但复苏过程充满波折与不确定性。发达经济体如美国、欧洲和日本， 经济增长动力不足，长期高利率环境抑制了投资与消费。新兴市场和发展中经

济体也面临着外部需求波动、资本外流等风险。另一方面，国际贸易保护主义抬头，全球贸易规则面临重塑，进一步加剧了经济复苏的复杂性。世界经济在需求、供给和预期等方面均存在不稳定因素，影响着我国对外贸易和外向型经济的发展。国有企业作为我国经济的重要组成部分，在国际市场上的表现直接影响到其深化改革与高质量发展的进程。当前国际形势下的贸易壁垒、技术封锁以及地缘政治冲突等，都给国有企业带来了前所未有的挑战。特别是一些西方国家通过制定严格的出口管制政策，限制高新技术产品对中国的出口，从而遏制中国国有企业发展。此外，国际市场上的竞争日益激烈，国有企业在技术创新、产品质量和服务水平等方面都面临着巨大的竞争压力。

（二）国内经济形势复杂，转型升级压力大

国内经济发展形势同样复杂多变，转型升级压力增大。经过数十年高速增长，我国已构建起全球最完整的工业体系与超大规模市场优势，但传统动能减弱与新兴动能培育的“青黄不接”现象日益凸显。一方面，房地产、基建等传统支柱产业进入深度调整期，地方财政与金融体系的关联性风险需要审慎化解； 制造业领域中低端产能过剩与高端供给不足并存，如钢铁、建材等行业仍深陷“去产能”周期；而半导体、高端装备等战略性产业尚未形成全链条突破。另一方面，内需市场供需矛盾问题依然存在：消费升级趋势下，健康医疗、数字服务等新消费需求快速增长，但居民收入增速放缓、社会保障待完善等因素制约了大众消费潜能释放，县域与农村市场的流通基础设施短板更是加剧了城乡消费鸿沟。与此同时，要素市场化配置改革滞后导致创新资源错配，部分领域存在“重复研发、低效转化”现象，制约了全要素生产率提升。这些问题的存在既考验政策调控的精准性，更要求国有企业主动打破路径依赖，在产业升级、技术攻坚、模式创新中发挥引领作用。展望未来，全球产业结构深度调整和科技革命将加速推进，我国传统产业面临着市场竞争加剧、利润空间压缩、产能过剩等多重调整，转型升级成为国有企业必须面对的现实问题。然而，转型升级并非易事，需要投入大量的资金、人才和技术。同时，新兴产业的发展尚处于起步阶段，面临着技术创新风险高、产业链配套不完善、市场培育难度大等问题，国有企业的深化改革与高质量发展面临更加复杂的国内形势。

（三）资源分散布局，资产质量层次不齐，盘活难度大

资源分散与资产质量的结构性矛盾是制约国有企业深化改革与高质量发展的关键梗阻。这种困境既源于历史沿革的惯性，也暴露出市场化配置机制的短

板。从布局逻辑看，过去“大而全”的发展导向导致国有资本过度铺摊子，央企与地方国企在传统产业重复投资，跨区域并购中“重规模轻协同”现象普遍， 甚至同一集团内子公司为争夺政策红利盲目扩张，形成“小而散”的业务版图。例如，国家能源集团下属30余家二级公司中，半数涉足光伏产业，但技术路线各异、产能分散，难以形成规模效应；上海临港集团曾为扩张规模收购大量酒店资产，最终因与主业脱节沦为低效包袱。资产质量的参差不齐进一步加剧了改革阻力。由于历史遗留问题与监管滞后，部分国有资产长期处于“模糊地带”： 一些通过行政划拨获得的土地、厂房权属不清，产权登记与实物管理脱节；跨区域重组形成的股权结构错综复杂，股东权益界定存在法律真空；甚至同一资产在不同子公司报表中被重复计算，形成“账面繁荣”的假象。例如，中国一重早年跨省重组遗留的股权纠纷，导致部分设备资产在财务报表中存在重复确认的情况。更棘手的是低效无效资产的“僵尸化”倾向。例如，鞍钢集团曾因短流程炼钢技术突破，导致板材生产线尚未完成折旧便面临淘汰，每年折旧与维护费用消耗近2亿元现金流。

（四）国企战略地位与民企生存空间有待进一步厘清

“十五五”时期，国有企业与民营企业的发展关系问题也备受关注。国有企业作为国民经济的支柱，具有独特的战略地位；而民营企业作为市场经济的重要组成部分，具有强大的生命力和创新能力。然而，在现实中，国有企业与民营企业的战略地位并未完全厘清，阻碍了两者的有效竞争与合作。尽管近年来国家逐步放宽市场准入，但在诸如能源、交通及通信等重要行业与领域，民营企业依然面临着较高的进入壁垒。从现实情况来看，民营企业在行政许可、资质标准等方面面临相对严格的要求，实质上构成了无形的市场准入限制，使得民营企业的市场空间被压缩，导致国有与民营经济主体竞合关系失衡，最终影响全国统一大市场的资源配置效率。此外，一些国有企业利用其资源和市场优势对民营企业形成了一定的挤出效应。尤其在基础设施建设领域，国有企业凭借强大的融资能力和政府支持，往往更容易获得项目，而民营企业则因为融资难、审批难等问题失去发展机会。

（五）组织管理难以适应产业互联网时代发展需要

产业互联网时代的到来要求企业具备快速响应市场、高效整合资源、持续创新的能力。然而，许多国有企业的组织管理模式仍然停留在传统的层级式、命令控制型结构上，这种结构在面对快速变化的市场环境和客户需求时显得力

不从心。尽管近年来国有企业在数字化转型方面取得了一定进展，但整体上仍面临较大的挑战。国务院国资委曾多次指出，部分国有集团企业在数字化转型过程中存在“重硬件轻软件”“重建设轻应用”等问题，这反映出国有企业在组织管理层面对于产业互联网时代的适应性不足。此外，产业互联网时代强调开放、共享、协同的理念，要求企业打破部门壁垒，实现跨组织、跨行业合作。但是一些国有企业的组织架构仍然过于封闭，部门之间壁垒森严，信息和资源难以有效流通和共享，使得国有企业内部缺乏创新活力，与外部合作伙伴的协同合作也受到限制。

五、“十五五”时期国有企业深化改革与高质量发展的实现路径

“十五五”时期，国有企业应立足自身发展现状，以深化管理体制改革和探索新发展模式为主要任务，顺应宏观经济形势的新变化，抓住机遇寻求改革与发展的有效突破。

（一）顺应全球经济发展大势，积极融入全球产业链

在全球经济一体化加速推进的当下，国有企业作为国家经济的支柱，必须紧跟全球经济发展大势，积极融入全球产业链，以提升国际竞争力，实现高质量发展。首先，国有企业需具备全球视野，明确自身的战略定位。这要求企业深入分析国际市场的供需结构、产业链关键环节和潜在风险，找出自身的优势和短板。通过与国际领先企业对标，明确自身在全球产业链中的位置，进而制定针对性的发展战略。例如，对于具有核心竞争力的产品或服务，加大市场推广力度，提升国际市场份额；对于产业链中的薄弱环节，可以通过技术创新或合作并购等方式进行强化。其次，积极参与国际合作与并购，以获取先进技术、品牌和市场份额。可以与国际领先企业建立战略联盟，共同开发新技术、新产品和新市场；通过并购海外优质资产，实现产业链上下游的整合，提升全球资源配置能力。借助有效的国际合作快速融入全球产业链，拓展企业的国际业务， 提升全球资源配置能力。最后，加强国际贸易规则的学习和应用，提升国际化运营能力。一方面加强国际贸易人才的培养和引进，提升企业的国际贸易谈判和纠纷解决能力，更好地应对国际贸易发展挑战，实现可持续发展。另一方面， 可以设立海外研发中心、营销中心和物流中心，以更好地贴近当地市场需求， 在此过程中加强跨文化管理，提升国际团队的本土化运营能力。

（二）以扩大内需和提振消费为抓手，探索新的增长模式

面对全球经济形势的复杂多变，以及国内经济结构的深度调整，国有企业

须以扩大内需和提振消费为抓手，积极探索新的增长模式，以应对外部环境的不确定性，实现高质量发展。首先，紧跟新型消费发展趋势，优化产品结构、提升服务质量，满足消费者日益增长的多样化需求。这要求企业不仅要在产品创新上下功夫，推出更多符合市场需求的新产品，还要在服务体验上进行升级， 提升消费者的满意度和忠诚度。例如，借助大数据分析消费者的行为模式和偏好，定制化推出符合其需求的产品和服务，增强市场竞争力。其次，积极拓展内需市场，抓住消费升级的新机遇。随着居民收入水平的提升和消费观念的转变，消费者对高品质、个性化产品和服务的需求日益增长。国有企业应加大在文娱、体育、健康、教育、旅游等服务业的投入，开发更多高品质、个性化的服务产品，满足消费者的消费升级需求。此外，加强传统消费业态与互联网、大数据、人工智能等新技术的融合，培育壮大新型消费，丰富消费新产品、新业态和新场景。最后，创新营销模式和渠道，提升品牌影响力和市场竞争力。在数字化时代，传统的营销模式和渠道已经难以满足消费者的需求。国有企业需要积极拥抱数字化营销，利用电商平台、社交媒体、网络直播等新兴渠道开展精准营销和品牌推广；还要加强与消费者的互动和沟通，建立消费者画像和数据分析体系，以实现个性化营销和定制化服务，提升品牌的市场竞争力和影响力。

（三）积极布局新兴产业和未来产业，大力发展新质生产力

国有企业作为国家经济发展的重要力量，“十五五”时期，应积极布局新兴产业和未来产业，大力发展新质生产力，以创新驱动引领高质量发展。首先， 国有企业应聚焦新能源、人工智能、生物医药等战略性新兴产业，加大研发投入和人才引进，突破关键核心技术，形成自主知识产权，提升在全球产业链中的地位。可以与高校、科研机构等建立产学研合作机制，共同推动科技成果转化和产业升级。其次，在推动传统产业转型升级方面，国有企业需要利用新技术、新工艺对传统产业进行改造升级，提升附加值和竞争力。例如，在制造业领域，引入智能制造、工业互联网等技术，实现生产过程的自动化、智能化和精益化；在服务业领域，运用大数据、云计算、人工智能等技术提升服务效率和质量，满足消费者日益增长的个性化需求。最后，积极培育未来产业和新兴业态，如人工智能、新能源、新材料、高端装备、生命科学等。这些领域代表着经济发展的新趋势和新方向，对于推动经济高质量发展具有重要意义。要加大对这些领域的投入和布局，抢占未来产业发展的制高点，形成新的经济增长

点，还需要加强与国际领先企业的合作与交流，共同推动未来产业的发展和壮大。

（四）积极推进国有企业和民营企业高质量协同发展

国有企业和民营企业是我国经济的两大主体，推动两者高质量协同发展， 能够引导国有企业与民营企业错位发展、差异化竞争，进而更好地服务国家经济发展大局。首先，深化国企混合所有制改革是国有企业与民营企业协同发展战略的重要一环。国有企业应积极引入非国有资本，实现股权结构的多元化， 并在此基础上完善公司治理结构，提升决策效率和经营活力。混合所有制改革后，国有企业需要在规范管理上狠下功夫，确保国有资本和非国有资本享有平等的权益，共同推动企业的稳健发展。其次，产业链合作与协同创新是国有企业与民营企业协同发展的又一重要路径。双方可以围绕产业链的关键环节，共同开展技术研发、市场开拓和品牌建设等活动，实现优势互补和资源共享。随着合作的深化，逐步探索建立产业联盟和协同创新平台，进一步推动产业链上下游企业的协同发展，提升整个产业链的竞争力。最后，政府在优化资源配置和市场环境方面扮演着不可或缺的角色。政府应加大对新兴产业的政策支持力度，引导资金、技术、人才等要素向这些领域聚集；还要加大知识产权保护和市场监管力度，营造公平竞争的市场环境，为国有企业和民营企业提供平等的发展机会。

（五）以数智化思维和理念建立健全现代企业制度

对于国有企业而言，积极拥抱数智化变革，以数智化思维和理念来建立健全现代企业制度是提升管理效率、激发创新活力、实现可持续发展的必由之路。国有企业需要深刻认识到数据的重要性，将数据视为企业的核心资产，并构建完善的数据管理体系，全方位支持数据的采集、存储、分析和应用，为建立现代化企业制度打下坚实基础。在建立健全现代企业制度的过程中，国有企业应充分融入数智化思维。一方面，借助数智化技术推动公司治理机制的现代化。探索利用区块链技术建立透明的权责分配和监督机制，强化权力制约和责任追究；在董事会决策过程中，引入人工智能算法，辅助分析复杂问题；利用数据分析技术对决策效果进行量化评估，推动治理主体的职责优化。另一方面，要完善企业的内部控制体系，借助数智化手段加强对企业风险的监测和预警，确保企业稳健运营。如构建智能化的风险监测系统，实时收集和分析市场趋势、竞争对手动态、政策法规变化等内外部数据，及时发现潜在风险。此外，国有

企业还应注重数智化人才的培养和引进，打造一支具备数智化思维和技能的管理团队，持续推动企业管理创新、制度创新，为企业数智化转型注入不竭动力。

六、结论与展望

“十四五”期间，国有企业通过优化资本布局、深化混合所有制改革、强化自主创新等举措，在质量效益提升、现代企业制度完善、产业结构升级等方面取得显著突破，充分印证了国有企业在国民经济中的“压舱石”作用。然而， “十五五”时期，国际环境的不确定性、国内经济转型压力、国企与民企协同难题、数智化转型滞后等问题仍将制约改革进程。对此，本文从融入全球产业链、探索新增长模式、布局新兴产业、深化国企民企协同、推进数智化治理五个维度提出破解路径，旨在为“十五五”时期国有企业高质量发展提供理论与实践参考。

展望“十五五”，国有企业需以更前瞻的视野打破传统路径依赖，在全球化变局、技术革命浪潮与制度创新深化的交织中，构建兼具韧性、活力与可持续性的发展新范式，方能真正成为现代化经济体系的引领者。

一是重构全球化策略，从“跟随者”到“规则参与者”转变。国际竞争格局的深刻调整，要求国有企业重新审视自身在全球价值链中的角色定位。过去依靠低成本优势嵌入国际分工的模式已难以为继，未来需从被动适应规则转向主动参与规则制定。这一转型不仅涉及技术标准、贸易协议等显性层面，更需在数字经济、绿色金融等新兴领域构建话语权。例如，跨境数据流动规则、碳关税机制等议题正成为国际博弈焦点，国有企业能否在这些领域提出中国方案， 直接影响其全球资源配置能力。同时，区域经济合作机制的深化（如RCEP、金砖框架）为国有企业提供了“主场外交”机遇，通过产业链协同、技术合作等方式，国有企业可在区域市场形成差异化竞争优势。但需警惕的是，地缘政治风险可能加剧市场分割，国有企业需在合规经营与战略自主性之间找到动态平衡。

二是突破技术革命下的“非线性增长”可能。人工智能、量子科技、生物制造等颠覆性技术的集群突破，正在重塑产业竞争的逻辑。国有企业若仅聚焦渐进式创新，恐将错失技术代际跃迁的机遇。面对技术路线的不可预测性，需构建“探索—验证—迭代”的敏捷创新机制：在前沿技术跟踪层面，建立跨学科智库网络，实时捕捉技术拐点；在成果转化环节，通过内部创业、生态孵化等方式缩短实验室到市场的距离；在风险管控方面，完善技术伦理评估框架，

避免陷入“创新陷阱”。值得关注的是，技术革命往往伴随产业组织形态的变革，平台型企业的崛起可能重构传统行业格局。国有企业需警惕沦为技术巨头的基础设施供应商，应通过构建自主技术生态，掌握价值链关键节点的控制权。

三是将可持续发展目标全面融入企业发展战略。“双碳”目标与ESG理念的全球兴起正将可持续发展从道德约束转化为核心竞争力。国有企业作为国民经济主导力量，须在绿色转型中发挥引领作用：一方面，通过清洁能源替代、循环经济模式创新降低自身碳足迹；另一方面，依托产业协同优势，带动上下游产业链整体减排。例如，在建筑领域推动绿色建材应用与智能运维体系结合， 在交通领域探索“新能源+智能网联”的立体化解决方案。但需清醒认识到，绿色转型既是机遇更是挑战——短期内可能增加成本压力，技术路线选择存在不确定性，国际碳壁垒也可能削弱出口竞争力。这要求国有企业建立长周期评估框架，将环境成本内部化，同时积极参与国际碳标准制定，避免陷入被动应对的困境。

“十五五”时期的前瞻性布局本质是对国有企业角色定位的再思考：它不仅是经济增长的引擎，更应成为制度创新的试验田、技术革命的引领者、社会价值的创造者。未来实践中，须警惕“蓝图依赖症”——将规划等同于现实， 忽视执行中的动态调整；也要避免“创新焦虑症”，为追赶风口而盲目多元化。唯有坚守战略定力，在守正与创新间找到平衡点，国有企业方能真正实现从“体量优势”到“质量优势”、从“跟随发展”到“引领发展”的历史性跨越。这一过程注定充满挑战，但也正是这种破茧重生的阵痛，将锻造出与中国式现代化相匹配的新型国有企业生态。

开辟新兴产业新赛道铸造经济增长新引擎&天水市“十五五”低空经济发展路径和策略研究

天水市企业家协会课题组

作为高质量发展的新赛道和新引擎，低空经济具有成长性高、产业链条长、融合性强、辐射面广等特点，为传统产业转型升级、新兴产业发展壮大、新质生产力培育带来强劲动能，对于构建现代化产业体系具有重要意义。近期，我们对天水市低空经济发展情况开展专题调研，在分析低空经济发展基础、困难挑战、面临机遇及外地案例的基础上，提出了“十五五”时期的发展路径和策略建议。

一、发展基础良好

（一）基础条件不断改善。天水市现有机场1个，长2800米、宽45米的跑道 1条，停机坪面积9300平方米，开通航线2条，正在实施道面改造提升工程。同时，天水推进4C级机场迁建前期工作，为空中交通管理提供了有力支持。天（水） 庄（浪）高速公路清水共享服务区和张家川龙山服务区均具备直升机起降功能， 规划的张家川马鹿通航机场和附近的六盘山通航机场，为构建秦岭—关山—六盘山直升机通航环线、打造空中走廊奠定了良好基础。

（二）航空企业发展壮大。全市涉及低空经济企业有20余家，其中，以通用航空相关产业为主营业务的有11家，主营业务规模较大的有中航天水飞机工业有限公司、三和数码测绘地理信息技术有限公司2家。中航天飞主要从事航空装备维修服务、无人（靶）机制造等业务，是甘肃省唯一一家从事航空整机业务的企业，承修通航飞机30余架，具有服务低空经济发展的良好工业基础；三和数码从地理信息测绘拓展到无人机服务领域，初步形成了集无人机研制、生产、销售、维修、培训考试及外业数据采集、内业数据处理加工为一体的产业服务体系。

（三）应用场景逐步拓展。2018年蓝天救援队在麦积山景区建设以直升机救援为主、旅游项目为辅的直升机低空飞行项目；2023年省公航旅集团在清水花舞北山景区打造的“遇见清水·寻梦之旅”低空旅游项目成功首航；2024年顺丰丰翼无人机在天水试飞成功，低空物流实现零的突破；2025年2月中国移动甘肃公司联合湖南大学超算团队、麦积山文旅集团，成功启航我国西部首个电动垂直起降飞行器（eVTOL）无人机低空旅游项目，依托自主研发的“中移凌云”

智慧网联综合飞行平台，为麦积山景区构建了“天上有信号、空中有感知、地面有算力”的三位一体低空智联体系，实现了文化遗产与前沿科技的深度融合。全市现有备案在册无人机260多架，主要活跃于农林业植保、国土测绘、自然资源执法监察、林草火灾监测、地质灾害救援、禁种铲毒等领域。

（四）发展潜力优势明显。天水是丝绸之路经济带和关中平原城市群重要节点城市、甘肃省区域中心城市，已构建公路、铁路、航空三位一体的立体交通网络，有利于发挥低空经济的辐射和带动效应，为低空经济的发展提供了良好的自然地理条件。天水是全国老工业基地和重要装备制造业基地，在低空飞行器制造维修、无人机驾驶培训方面拥有坚实基础，为飞行器、无人机等制造维修提供了产业支撑。天水气候适中、四季分明，有利于低空飞行器的运行和维护，有助于提升飞行安全性和服务质量。天水拥有丰富的人文和自然旅游资源及特色农产品，为低空经济发展提供了广阔的市场空间和应用场景。

二、面临困难挑战

（一）统筹管理机制尚未建立。低空经济涉及行业和部门众多，但截至目前，天水还没有建立跨部门的统筹协调工作机制，也没有编制出台低空经济发展规划，缺乏统一的低空空域精细化划设、无人机航线报备与审批监管流程和飞行数据资源共享服务平台，难以实现低空空域有效监管，无法引领低空经济健康发展。

（二）低空经济产业链条短小。全市低空产业链条不够完整，产业链上的企业“小、散、弱”特征较为明显，多数为规模以下或限额以下企业，市场竞争力不强，经济效益不高，还未形成集群规模效应。

（三）低空经济消费需求不足。低空飞行应用的投入较大、成本比较高， 低空消费需求总体不足。目前低空消费主要以政府采购为主，大众消费市场需求较少，应用场景不多。据不完全统计，全市有关部门每年利用无人机在测绘、自然资源调查与监测、农林植保等方面的花费约500万元以上，其中在测绘和应急领域花费较大。

（四）低空产业科技创新能力不强。低空经济是技术和人才密集型行业。天水低空经济生产制造能力薄弱，自主创新能力不强；专业技术人才总量不足， 且结构性矛盾突出；低空飞行教育培训体系还不完善，驻市高等院校低空经济专业还是空白，具有无人机飞行操作教育培训资质的职业技能培训机构仅有1 家，取得民用无人机驾驶员执照约200人，实用型技能人才严重不足。

三、迎来良好机遇

（一）低空经济发展政策相继出台。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次明确把“低空经济”作为经济发展目标， 并强调“发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济”，标志着低空经济被纳入国家发展规划。2023年12月，中央经济工作会议将“低空经济” 列为我国战略性新兴产业。2024年3月，全国两会首次将“低空经济”写入《政府工作报告》，强调“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”， 进一步凸显低空经济在现代化产业体系建设、推动国家经济发展中的重要地位。同年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对“健全现代化基础设施建设体制机制”作出系统部署，其中专门提及“发展通用航空和低空经济”。这些都为发展低空经济提供了强大的政策指引。

（二）低空经济由“管制”向“管理”转变。我国针对无人驾驶航空器的行政法规和配套规则《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》分别于2023年6月、2023年12月出台，标志着无人机产业进入“有法可依”的规范化发展新阶段，意味着低空经济活动的常态化。

（三）低空应用场景不断创新拓展。2024年3月，工业和信息化部、科技部、财政部、中国民航局联合印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030 年）》提出，加快实现以无人化、电动化、智能化为技术特征的新型通用航空装备商业应用，推动“低空＋物流配送”“低空＋城市空中交通”“低空＋应急救援”等应用场景规模化发展，到2027年形成20个以上可复制、可推广的典型应用示范，打造一批低空经济应用示范基地，形成一批品牌产品。这为天水低空经济发展提供了广阔空间。

四、发展思路重点

（一）扩大低空农林作业。强化低空经济在农业农村领域场景设计和创新应用，助力乡村振兴和国土安全。一是服务农业生产。加快培育一批服务农业生产的飞防组织，运用一机多用无人机，借助无人机搭载的高清摄像头、多光谱传感器以及高精度定位系统等先进设备，对广袤农田进行全方位、实时性细致监测。依据这些数据，实现播种、喷药、施肥、灌溉等一体化作业，提高农业生产效率和农产品质量。二是服务林草安全。运用“无人机+智慧林草”模式， 开展全市林草资源常态化监测，拓展野生动物保护、林草碳汇监测、生态修复

建设等场景应用，及时发现林草病虫害、火灾隐患、非法砍伐和捕猎盗采等问题，采取相应保护措施，强化林草资源安全。三是服务水利水务。运用无人机遥感技术，开展河流、水库、水资源及水土保持等水利设施的定期巡检，及时发现并处置异常问题，防范化解各类水务隐患。

（二）优化低空文化旅游。充分发挥天水历史文化底蕴深厚、文化遗产众多、旅游资源富集优势，依托旅游景区景点和文化遗产保护单位，积极构建“低空+文旅”“低空+文保”“低空+摄影”新业态。一是开展低空旅游观光。重点在麦积山大景区、大地湾遗址公园、秦州区青鹃山旅游度假区、秦州区花舞南山等景区，开发以直升机、动力悬挂滑翔机、热气球、无人机等航空飞行器为工具，以观光体验、鸟瞰独特景色、研学游为主题的低空旅游项目，不断丰富文旅业态，延长产业链条，激发消费潜力。二是开展文化遗产保护。充分利用无人机，加强对重点文物保护单位的巡检和监视，及时发现各类风险隐患，即时预警并有效处置，确保文化遗产安全。三是开展低空视图拍摄。由市摄影家协会牵头，组建低空摄影分会，凝聚无人机摄影爱好者，聚焦市域城乡风光、文旅景区、文化遗产、文体活动等，定期开展主题拍摄活动，制作精美图片和视频，上传网络社交平台和媒体，全方位宣传天水，扩大城市影响力。

（三）开辟低空交通运输。实施“空中巴士”交通运输项目，开辟“通道+ 网络”低空飞行航线，串联城区、景区、机场、火车站、高铁站、大型商场、医院等出行场所，应用载人电动垂直起降飞行器（eVTOL）、大中型无人机等新型航空飞行器，在城市的楼顶、停车场等空间灵活起降，逐步推动短途出行、公务飞行、商务飞行，有序推进载货飞行，打造空中出行和货物运输新载体， 为人们提供快捷高效的交通运输服务新方式。

（四）推广低空应急救援。由应急管理部门牵头，整合消防、公安、医疗等专业力量，建立低空应急救援体系；构建低空应急“绿色通道”，在地质灾害频发区、地震高风险区、森林火灾高风险区等地区，建立“应急飞行白名单”， 给予飞行有限授权，允许直升机、无人机等飞行器，在重大自然灾害或突发事件发生时，快速响应，自动获得临时空域权限，第一时间抵达现场进行空中侦查，通过搭载的高清摄像头和热成像仪等设备，实时获取受灾区域的图像和视频信息，既为救援指挥提供准确、全面的灾情评估，帮助制定科学合理的救援方案，也积极参与应急救援活动。

（五）探索低空智慧物流。积极发展“无人机+智慧物流”产业模式，开辟

以城区重点商圈为核心、连接县城及中心乡镇、辐射偏远山区的无人驾驶航空器即时配送航线，通过优化无人机飞行路线和配送算法，实现快递包裹的快速、准确送达，大大缩短配送时间，降低人力成本，提高客户满意度。先行探索无人机及无人车在甘肃（天水）国际陆港、物流园区、快递中转站等物流枢纽的运用，加强低空飞行与无人驾驶配送车的融合，鼓励京东、顺丰、邮政等大型物流公司开展低空物流配送业务，更好地满足消费者便利化、时效性购物需求。

（六）深化低空城乡治理。全面拓展深化“低空+城乡治理”模式，支持自然资源、住房与城乡建设、生态环境、公安、综治等系统，运用无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）技术，并联“智慧城市”系统，打造低空国土测绘与农田保护巡检、城乡建筑与市容市貌巡检、大气水质土壤污染与噪声监测、治安巡逻与毒品铲种巡查、公共安全与城乡网格化防控等多种场景，提升社会监管和执法效能，助力文明城市和宜居乡村建设。

五、对策建议

（一）建立统筹协调管理机制。一是加强组织领导。成立天水市低空经济发展协调领导小组，明确各部门工作职责，建立常态化沟通协调机制，研究解决低空经济政策制定、基础设施建设、用地保障、资金支持、场景开放、产业集聚、招商引资等重大问题，有效推动全市低空经济重点任务的落实。二是编制发展规划。由市发改委牵头、会同有关部门，在对全市低空经济发展现状调查研究基础上，制定全市低空经济发展中长期规划，提出发展定位，确立奋斗目标，明确重点任务，谋划一批项目；配套制定全市低空经济发展年度行动方案，分解目标任务，加强督查考核，确保全面落实。三是强化安全监管。统筹发展与安全，坚持“管行业就要管安全”的安全风险防控理念，建立跨部门、跨领域的联合监管机制。拓展区域低空航路航线、划设城市低空飞行通道、开展低空空域分层分区划设、开展低空空域精细化划设。加强低空飞行器、飞行人员、飞行活动、数据信息、公民隐私等安全管理，加大低空违规飞行、侵犯公民隐私等打击力度，确保空防安全、公共安全和飞行安全。建立低空飞行应急处置机制，做好应急预案，防范低空飞行过程中自然灾害、人为失误、机器故障等各类风险，提升安全保障能力。

（二）完善低空飞行基础设施。一是建设地面硬件设施。加快天水机场改造升级步伐，规划建设张家川县马鹿镇一类通用机场、甘谷县安远镇和秦安县千户镇二类通用机场及秦州区娘娘坝镇直升机起降点。规划建设分级、分类的

无人驾驶航空器起降设施网络，满足各类无人驾驶航空器起降、停放、充换电等需求。二是搭建飞行服务平台。依托全市大数据网络理政中心，建设低空飞行服务平台，实现空中一网统管。汇聚全市无人机资源，统筹各部门需求，进行无人机及机场布设，实现“3分钟无人机覆盖圈”和“一次飞行多种用途”， 达到一次投入建设、多个部门共享共用，提高无人机使用效能。三是构筑网络信息系统。建设低空“空天地”一体通信系统。采用“4/5G＋卫星”方式，实现低空空域信号全覆盖，为低空飞行器打造空中高速公路，实现飞行器控制和通信始终在线。进行通信加密，确保通信安全。建设北斗高精度定位导航系统。依托北斗卫星建设地基增强站，结合高精度差分定位技术、大数据分析技术和人工智能技术，为低空飞行器提供高精度定位服务，实现低空飞行精准起降和航路飞行。建设低空空域感知系统。通过网联定位无人机识别技术侦测

（RemoteID）、时间差无线定位（TDOA）/5G网络演进和增强版本信息技术（5G

—A）／雷达、广播式自动相关监视（ADS—B）等方式，实现全域无死角的低空飞行器监视。加强与民航系统对接，与民航系统飞行器、运营单位、飞手等信息综合比对，实现对合作飞行器的合规管理、对非合作飞行器的发现处置。采用北斗网格码等技术对空域进行数字化处理，利用云计算能力和AI能力进行智能分析，对可能出现的空中碰撞等情况进行预警。建设低空气象服务系统。实现低空空域气象信息网格化即时获取，并针对飞行区域气象特征，快速动态规划飞行航线；同时，将气象信息与飞行活动相结合，在低空飞行过程中辅助飞行决策，提供无人机起降建议、危险飞行航段提醒、危险避障建议等信息。

（三）培育发展低空产业集群。产业是低空经济的核心。一是建设低空经济产业园。利用正在规划建设的秦州区中梁空港城，科学布局建设天水低空经济产业园。创新管理运营模式，采取政府引导、企业主导、市场运作方式，建立“管委会+投资开发公司”机制，全面负责产业园的规划、开发、建设和运营， 打造一流基础设施，营造良好营商环境，提供优质高效服务。加大招商引资力度，聚焦国内低空经济发达地区，引进一批飞行器研发制造、行业应用、运营保障等低空产业头部企业落户园区，带动产业链上下游优质企业集聚。建立园区创业孵化基地，推进企业“出城入园”，吸引一批低空经济小微企业入驻园区，支持其不断发展壮大。二是做大做强航空维修制造业。大力支持中航天飞、翼通航空等企业，抢抓军民融合产业发展战略机遇，以低空飞行器（无人机、轻型飞机）研发制造为方向，研发新型靶机和民用无人机，扩大无人机集成制

造业务；巩固壮大直升机和通航飞机维修业务，提升应急保障能力。依托华天科技、华洋电子、杰瑞新能源等企业，研发生产低空飞行器所需半导体元器件和锂电池等配套产品，努力培育一批低空飞行制造领域“独角兽”、制造业“单项冠军”和专新特精“小巨人”企业。三是培育发展低空产业新业态。大力培育航空设计、教育培训、科技服务企业，积极发展电动垂直起降飞行器（eVTOL）、无人机等低空飞行器检测、维修保养、事故调查、飞行服务、飞行器租赁及反制等新兴服务业，形成低空产业新业态、新模式、新产品。

（四）坚持创新赋能低空经济。创新驱动是低空经济发展的强大引擎。一是建设科技创新平台载体。支持龙头企业创建省级以上企业技术创新中心、工程研究中心、技术中心等创新平台，围绕低空经济政策研究、科学研究、成果转化、产业孵化及人才培养，打造低空经济领域高端智库、高技术研发、产业培育和高技能人才培养四大平台。鼓励企业加强与高校、科研机构合作，在研发制造、航空器维修、通航运营等领域建立关键技术攻关与应用示范一体化机制，加速科研成果转化，聚焦技术攻关、产学研用融合，牵头组建创新联合体； 提升低空智联网与无人驾驶智能装备应用融合创新联合体对外赋能能力，在低空智联网的频谱安全、通感一体、低空监管、AI应用等方面进一步拓展创新成果输出。二是攻克低空经济前沿技术。在低空监视及反制技术领域，持续攻关城市复杂背景杂波抑制技术、智能化目标识别技术、多源传感器融合探测技术、“观察—调整—决策—行动”一体化综合调度技术（OODA），实现低空监视高精度、高目标识别率、高可靠性和高反制有效性。在低空气象保障技术领域， 重点攻关全天候低空风场监测与预报技术、基于中尺度气象耦合模型的大涡模拟技术、基于计算流体力学的流场重构技术及低空气象协同决策技术，实现高精度的低空气象要素监测、预报与应用，从而提升低空飞行活动安全保障水平。三是深化产学研协同创新。持续推进优化和重点高校的战略合作，建立与重点理工类院校的合作沟通机制，打造“技研—孵化—应用—推广”产学研商业化快速通道，强化科研与产业深度融合。推动高校与企业间在学生实践、产教融合和教育创新等方面协同发展，着力开展无人机场景应用创新，建立陇东南低空无人驾驶航空器试飞运行产教融合基地。定期举办低空经济发展论坛，组织主办全国性无人机系统产教融合创新大赛。

（五）强化低空经济要素保障。强有力的要素是低空经济发展的重要支撑。一是强化人才保障。聚焦低空经济快速发展需要，大力引进一批低空飞行器设

计制造、低空导航与控制、低空交通管理、低空经济运营管理等高端人才。鼓励相关企业与低空经济头部企业或院校合作，培养一批低空经济实用型人才。支持天水师范大学甘肃工业职业技术大学、甘肃林业职业技术大学依托相关专业优势，申报增设航空运动、低空技术与工程专业及航空维修技术、飞行器维修技术等专业，培养一批复合型创新人才和职业技能人才。依托职业技能培训学校，开展无人机操作及维修等专项培训，培养一批持证上岗的无人机操作及维修技术人员。二是强化资金保障。积极申请中央预算内资金和超长期特别国债、地方专项债等资金，支持低空经济发展。鼓励金融机构加大对低空经济发展的信贷支持力度，创新金融产品，提升服务水平，更好满足企业资金需求。充分发挥财政资金的示范引领作用，引导吸引社会资本建立专项投资基金，支持低空产业发展。积极运用政府和社会资本合作、特许经营等模式，建设一批低空经济基础设施和低空经济产业园，“筑巢引凤”，吸引各类低空经济企业入驻。三是强化土地保障。积极协调解决通用机场、直升机起降点、充电站等低空经济基础设施建设用地。千方百计解决低空经济产业园及落户企业的用地， 提高土地集约利用水平。国土空间规划中预留5G—A基站、机房、管线等设施建设用地和地下管廊空间，确保站点选址与城市功能分区、人口密度、产业布局相匹配。

我国新能源行业“十四五”发展回顾及“十五五”展望

中国石化集团经济技术研究院有限公司 陈前

在全球应对气候变化、推动能源革命的背景下，大力发展新能源已成为全球主要经济体的战略共识。作为全球最大的能源生产国和消费国，中国明确提出“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的战略目标，并将新能源视为实现这一目标的关键支柱。“十四五”规划将新能源列为战略性新兴产业， 为其快速发展提供了有利的政策支持。

回顾“十四五”，我国新能源行业经历了一场波澜壮阔的变革。装机规模与发电量持续跃升，技术成本快速下降，产业竞争力全球领先，市场机制与商业模式不断创新。然而，在高速发展的同时，消纳瓶颈、系统灵活性不足、投资风险等深层次矛盾也逐渐显现。在此承前启后的关键阶段，系统总结“十四五”我国新能源行业的发展成就与经验，科学研判“十五五”发展趋势，客观分析面临的挑战，并提出政策建议，对于推动我国新能源行业从高速发展迈向高质量发展、确保碳达峰目标如期实现具有重要的理论与现实意义。

1. 回顾“十四五”：成果颇丰行业实现跨越式发展

“十四五”时期，我国新能源实现了高速扩容的跨越式发展，表现为：装机量全球领先、技术创新成果显著、产业链优势突出、市场机制逐步完善。新能源保障能力增强，实现了两个“50%”，即新能源发电增量占全国新增发电量近50%，非化石能源供应总量增长近50%，为“十五五”时期全面建设新型能源体系奠定了坚实基础。

1. 装机规模与发电量持续跃升，新能源成为电力增长主力

“十四五”以来，我国新能源发电装机规模保持高速增长势头。2020年全国新能源装机为5.6亿千瓦，2023年突破10亿千瓦，2024年突破14亿千瓦，持续稳居全球首位。截至2025年5月，全国新能源装机已突破16亿千瓦，较2020年增幅超过183%，占全国电源总装机的比重从2020年的25%提升至46%[1]。预计到2025年底，全国新能源装机规模将达到18.9亿千瓦，其中光伏装机达到12亿千瓦，风电装机超过6亿千瓦[2]，超前完成2030年风光发电装机总量12亿千瓦的发展目标。“十四五”时期，光伏、风电是我国新增电源装机的绝对主体，两者合计增量预计占全国新增电力装机的80%，年均增长率达28%。

随着装机规模扩大与发电效率提升，新能源发电量及其在全国电力供应结

构中的比重持续上升。2020年新能源发电量约0.9万亿kW·h，2024年全国新能源发电量达到1.84万亿kW·h[3]，较2020年增长104%，占全国总发电量的比重从11%提升至18%，期间保持年均两位数的增长。2025年上半年，风光发电量合计1.15万亿kW·h，占全社会用电量比例接近25%，可覆盖同期全国第三产业用电量与城乡居民生活用电量，且风光新增发电量超过全社会用电量增量[4]。我国已建成了全球最大的清洁发电体系，目前每消耗3度电中就有1度是绿电。

2. 技术进步与成本下降双轮驱动，产业竞争力显著增强

“十四五”期间，我国新能源关键技术持续突破，相关专利数占全球四成以上，为新能源“加速跑”增添强大动力。光伏方面，TOPCon、异质结、钙钛矿等新型高效电池技术不断推进，光伏组件转换效率不断刷新世界记录，晶硅电池实验室转换效率达到27.81%[5]。风电方面，超大型化、深远海化趋势显著， 自主研发的153米叶片创下全球最长风电叶片记录。陆上风电单机容量从不到5MW提升至16.2MW，全球最大26MW级海上风电机组也已成功下线。储能方面，压缩空气储能单机功率迈入300MW级，钒液流电池储能时长突破4小时，百兆瓦级钠离子储能技术实现全球首次商业化应用，固态和半固态储能持续推进工程示范。截至2025年

6月，我国新型储能装机规模9491万千瓦[6]，较2020年增长近30倍，占全球总装机比重超40%，规模稳居世界第一。氢能方面，我国专利竞争力位列全球首位[7]，建成全球最大光伏制氢项目，70MPa加氢站关键技术装备实现国产化突破。2024年全国氢能生产消费规模超过3600万吨，居世界第一，可再生能源制氢产能超过全球总产能的一半[8]。

技术进步推动新能源单位投资成本和度电成本持续下降。截至2025年7月， 陆上风电单位投资建设成本从2020年7000元/千瓦降至4000元/千瓦左右，陆上光伏从3500元/千瓦降至3000元/千瓦左右[9]。新能源度电成本在“十四五”初期平价的基础上进一步下降，光伏平均度电成本降至0.2元/kW·h左右，较2020 年下降约50%；陆上风电度电成本由0.35元/kW·h降至0.25元/kW·h。锂电池储能系统电成本从1.5元/Wh下降至当前平均低于0.5元/Wh。新能源市场竞争力显著增强。

3. 新模式新业态不断涌现，市场机制持续完善

“十四五”期间，围绕新能源的多种新模式、新业态蓬勃发展，产业生态日益丰富多元。一方面，智能微电网、虚拟电厂、车网互动（V2G）等新业态蓬

勃兴起，能源与工业、交通等领域加速融合，“新能源+”复合模式不断拓展， 新能源由“单一发电”向“多能融合”转变。新能源汽车成为重要增长极，截至2025年6月，全国新能源汽车保有量已达3689万辆，为2020年的7.5倍，占汽车总量的比例由1.75%提升至10.27%，市场渗透率提升至44．3%[10]。

另一方面，新能源市场机制逐步健全，绿电交易、电力现货、碳排放权交易、可再生能源消纳保障机制不断完善。新能源全面入市，市场活力加快释放， 截至2025年8月，全国电力市场注册经营主体已达97万家，是2020年的5倍。2025 年1至7月，全国绿电交易量达1817亿kW·h[11]，约为2021—2023年3年交易总量（965亿kW·h）的两倍，2021—2024年全国绿电交易量年均增速达199%。

全国碳市场碳配额累计成交量达4.65亿吨，累计成交额近270亿元。电力辅助服务市场建设加快推进，截至2025年5月，全国已有16个省份建立调峰市场， 15个省份建立了调频市场、储能、虚拟电厂、需求侧响应等新主体积极参与，

2024年全国调峰市场中标电量达1204亿kW·h[12]。

2. “碳达峰”目标约束下“十五五”展望：驱动重塑从扩容赛走向价值赛

进入“十五五”，我国新能源发展将全面转向高质量阶段。“十五五”期间是实现2030年前碳达峰目标的最后冲刺期，也是推动新能源从支撑走向主力、从补充走向支柱的攻坚阶段。

1. 政策与市场双轮驱动，呈现多元化新特征

随着136号文的出台，我国新能源产业正式告别政策哺育期，步入全面市场化阶段，产业发展逻辑由“政策”主导转向“政策+市场”双轮驱动，新能源呈现市场化、多元化特征。一是市场交易品类多元化，电力现货、绿证交易、碳市场、辅助服务等多种机制加快融合落地，市场交易品类由单一电量向多元价值拓展；二是市场主体多元化，除传统能源国央企继续发挥主导作用外，民营企业、储能企业、分布式能源运营商等也将共同参与新能源市场交易；三是盈利模式多元化，新能源企业由传统的卖电模式逐步拓展为电力期现结合、参与辅助服务、虚拟电厂运营、源网荷储协同等多元收益。

2. 绿色转型稳步推进，凸显新能源主导地位

新能源装机规模进入新增长周期，增速回归理性。在新盈利模式明确之前， 企业对于新能源项目的投资更加谨慎，装机增速回落，难以再现“十四五”后半程“火爆”势头。预计“十五五”期间，风光发电装机年均增量在1.6亿千瓦

左右，年均增速约7%，远低于“十四五”中后期30%的超高增速水平。到2030年， 风光发电装机规模预计

达到26亿千瓦，占全国电源总装机的比重将超过50%，将正式超越火电成为第一大电源。新增风光装机量将主要来自三北地区“沙戈荒”大基地、中东南部以分布式为主的项目、西南地区水风光一体化开发项目，以及海上风电项目[13]。

3. 新型电力系统提速攻坚，破解新能源消纳难题

一方面，新能源产业进入源网荷储一体化发展新周期。在电源侧，以风光大基地为核心，集中式与分布式并举；在电网侧，跨区域大规模电力输送通道加快建设；在负荷侧，虚拟电厂、绿电直连、车网互动等新模式新业态不断涌现，促进新能源高效利用，挖掘电力交易价值。通过源网荷储协同优化，统筹新能源本地消纳与外送通道建设，形成发电端清洁高效、输电端安全灵活、用能端多元响应的新型电力系统，提升电力系统的安全性与运行韧性。另一方面， 在新型电力系统加速构建的驱动下，新型储能将会“蓄”势而发。136号文取消了新能源强制配储要求，储能产业将开启市场化竞争新阶段，“十五五”期间， 储能市场将呈现以锂电池储能为主导，多种技术路线并行态势。电池持续向高安全性、大容量、低成本、长寿命方向发展，4小时以上中长时储能或成刚需， 液流电池、压缩空气储能等长时储能技术商业化进程加快，钠离子电池在低速交通、规模储能等领域实现部分渗透。预计到2030年，我国新型储能装机规模将突破2.8亿千瓦[14]。

4. 技术创新持续突破，赋能数字化智能化融合

一方面，新能源技术进入系统集成与创新突破新阶段。风电、光伏等在高效、低成本方向持续突破，光伏钙钛矿、异质结和叠层电池产业化进程加速， 推动转换效率提升；风电向深远海及低风速区拓展，大容量机组与智能化运维体系日趋成熟。储能技术在安全性与经济性方面持续优化。氢能产业链在制氢、储氢、运氢各环节实现降本提效。

另一方面，数字技术与新能源的融合将走向纵深。大数据、人工智能、物联网与新能源产业的结合，由发电测的智能调度逐步延伸至源网荷储一体化运行。发电侧，通过AI算法预测风光出力、优化设备运行状态、诊断故障风险， 实现无人值守、远程监控、预判式运维。电网侧，电力物联网与数字孪生技术加快落地。通过构建“可视、可测、可控”的电网数字模型，实现智能调度与

精准控制。交易与用户侧，数字技术推动能源消费模式革新。虚拟电厂平台聚合分布式资源参与市场交易，智能家居与智能充电桩等“终端感知设备”联通储能与用电负荷，提高用户侧响应能力。

3. “十五五”时期新能源面临的主要问题及政策建议

   1. 新能源实现高质量发展面临的主要问题

1. 政策与机制双重变革，投资回报风险加大固定上网电价时期，项目收益可通过“度电补贴+标杆电价”稳定测算。2025年初，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号），明确取消光伏、风电保障性收购，电价全面转向市场化交易。这一转变直接影响了光伏项目的投资决策和收益模型， 短期内将冲击企业收益，加速行业整型。在补贴退坡与全面市场化背景下，项目面临初始投资高、运营周期长、电价波动大等挑战，投资回报不确定性显著增强。当前，电力市场机制尚不健全，现货市场覆盖面有限，全国范围内新能源电力仍主要依赖中长期合同交易，价格灵活性不足。此外，辅助服务市场建设仍不完善，调峰、调频等服务补偿机制缺位，新能源企业缺乏积极参与的动力。

2. 时间与空间双重错配，消纳压力日趋加剧

在时间维度上，供给与需求错配。新能源发电具有显著的间歇性、随机性和波动性，光伏出力集中于午间、风电依赖气象条件，导致其发电曲线与用电负荷峰谷存在天然时间差。部分光伏大省的光伏午间出力高峰与电网负荷低谷重叠，形成“鸭型曲线”甚至“峡谷型曲线”，加剧电网调峰压力。风电因风速随机波动，功率预测误差较大。在空间维度上，资源与需求错配。风光资源主要集中在以“三北”地区为核心的西部，而电力消费中心则集中在东南沿海， 大型风电光伏都要穿越上千公里送到中东部。尽管我国已建成“西电东送、北电南供”的特高压输电通道，截至2024年11月，特高压线路总长已达5.4万公里， 较2020年的3.59万公里增长近50%[15]，但跨区跨省输电通道建设滞后于新能源基地建设，新能源消纳受限。

3. 灵活性资源供给不足与技术瓶颈双重制约，系统调节能力不足

一方面，灵活性电源建设进展缓慢，与新能源发展速度不匹配。以“三北” 地区为例，新能源装机年均增速超过20%，而储能、需求响应等灵活性资源的增速仅为10%～15%[16]，导致“增量不增调”矛盾突出。截至2024年，全国抽水

蓄能投运规模约58GW，新型储能累计装机达73.76GW/168GW·h[17]，但平均时长仅为2.3小时，以短时响应为主，难以覆盖日内与日间波动，系统调峰仍高度依赖煤电。另一方面，长时储能、多能互补协同等关键技术的成熟度及经济性有待提升。储能方面，锂离子电池安全问题突出。钠离子电池、液流电池等储能技术尚处于示范阶段，商业化规模化应用不足。压缩空气储能存在能量效率低、地理条件限制等问题，规模化应用存在技术瓶颈。新型储能普遍面临初始投资高、盈利模式少、经济性较差等问题。多能互补协同控制技术方面，目前多数项目仍采用“分散控制”模式，如储能独立于电源侧调节，未实现“源— 网—荷—储”协同控制全局优化，导致系统调节效率下降。

2. 政策建议

1. 完善顶层设计，健全市场机制

一是加强规划引领，制定国家新能源发展中长期专项规划，明确新型电力系统建设时序、区域布局及技术路线，强化与电网消纳、储能配置的协同机制。二是加快推进全国统一电力市场建设，扩大现货市场覆盖范围，增强电价形成机制灵活性。健全绿证交易与碳市场衔接机制，扩大绿电交易规模，激活企业绿电消费需求。三是完善电力中长期、现货与辅助服务市场交易机制，明确调峰、调频等辅助服务的成本分摊与补偿办法，激励新能源企业主动参与系统调节。支持企业探索“绿证+灵活性资源”等多元化商业模式。

2. 优化区域布局，促进协调发展

一是立足资源禀赋，科学规划区域新能源发展布局，推进“三北”地区大型风光基地建设，加强跨省跨区输电输氢通道建设；中东部及沿海地区重点发展分布式光伏、分散式风电及多元化储能，统筹推进陆上与海上新能源协同发展。二是推动新能源与本地产业深度融合，引导高载能产业向风光富集地区有序集聚，推广绿电直连模式，因地制宜发展风光制氢、光伏制氨等新兴业态， 促进新能源与新材料、化工、冶金等产业耦合发展。三是支持源网荷储一体化建设，鼓励多元主体投资参与源网荷储各环节建设与运营。

3. 夯实基础设施，完善系统支撑

一是加快特高压通道与智能电网建设，推进电网基础设施智能化升级，提升跨区输电能力，实现新能源在更大范围内的优化配置。二是统筹布局多元灵活调节电源，推进煤电灵活性改造与技术升级，推动电化学储能、抽水蓄能、压缩空气储能等多元技术发展，积极探索“风光水火储”多能互补发展和联合

调控运行模式。三是完善氢能加注站、充换电站等配套设施，优化全国充换电网络布局，推动终端设施与智能电网、车联网的协同发展。

4. 强化科技创新，赋能产业升级

一是加快关键核心技术攻关，聚焦高效光伏电池、新型风机、长时储能、低成本制氢等重点方向，推动新材料、新工艺与新装备的规模化应用。二是深化数字化、智能化与新能源的融合，利用大数据、人工智能等新一代信息技术， 推进源网荷储同运行、虚拟电厂智能调度等新模式应用。三是构建产学研用一体化创新体系，推动科研机构、高校与龙头企业协同创新。

4. 结束语

“十四五”时期，我国新能源行业实现了从“起飞”到“加速”的跨跃式发展，规模迅猛扩张、技术迭代显著加速、市场机制日益完善。新能源已经成为电力系统的重要组成部分，为全球绿色低碳发展提供了中国样本。

展望“十五五”，我国新能源发展将步入转型发展的深水区和攻坚期，也是实现2030年碳达峰目标的关键窗口期。技术创新将成为驱动行业升级的核心引擎，制度设计与市场机制改革将成为决定行业长期可持续发展的关键支柱。“十五五”期间，中国新能源体系将朝向更高质量、更强韧性的方面稳步推进， 为实现“双碳”目标、建设美丽中国贡献更为强大的绿色动能。

以高比例可再生能源发展&我国能源电力绿色转型的思考

国家发展改革委能源研究所所长 吕文斌

当前以绿色低碳发展为主线的新一轮科技革命、产业革命和国际竞合格局加速演进，各国能源转型既是前沿阵地，也是绿色低碳发展的基础保障。2014 年习近平总书记创造性地提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，为我国做好新时代能源工作提供了根本遵循。

10多年来，在能源安全新战略的指引下，我国可再生能源实现了从小到大到强、从跟跑到并跑再到领跑的跨越式发展，重塑了我国能源电力发展格局， 走出了一条具有中国特色、顺应全球发展大势的能源电力绿色转型实践之路。

一、兼顾发展与公正，我国能源电力绿色转型成效显著，可再生能源发展规模全球领先

2012年以来，我国把绿色发展理念贯穿于经济社会发展的全过程和各方面。我国以年均3.4%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长，成为全球能耗强度降低最快的国家之一。重点城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度比10年前下降56%， 重污染天数减少92%。绿色转型成绩的背后，能源转型起到了最主要的支撑作用。2012年以来，全国单位国内生产总值能耗、碳排放强度分别累计下降超过26%、

35%，相当于累计减少能源消费约14亿吨标准煤，减少二氧化碳排放约30亿吨。在一次能源构成中，煤炭占比下降了约15个百分点，非化石能源占比由不足10% 提升至目前接近20%，成为仅次于煤炭的第二大能源品种。我国有望跨越“油气为主”时代，直接过渡到“可再生能源为主”时代。

10余年来，我国可再生能源发电装机连续多年保持全球第一，年均增速达

16%。在可再生能源利用方面，坚持基地化开发和分布式发展并举，以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点启动建设了大型风电光伏基地，积极推动海上风电规模化、集群化发展，开展了光热发电示范应用，风电光伏制氢示范取得突破，同时因地制宜鼓励城乡分布式光伏、分散式风电就近开发利用。截至2024年底，全国可再生能源装机规模突破18.9亿千瓦，较2013年底增长了近5倍。可再生能源发电装机在全国发电总装机中的比重突破56%，超过火电装机，助力非化石能源发电装机比重提升至58.2%。在全球能源转型发展大势下，我国可再生能源累计装机规模占全球可再生能源发电总装机的比重超过40%，充分彰显了我国在这一领域的引领作用。风电和光伏发电保持高水平利用和高比例消纳的良好态势，已

经成为我国可再生能源发展的“靓丽名片”。截至2024年底，我国风电累计装机规模达5.2亿千瓦，自2013年以来连续12年位居全球第一，光伏发电装机容量接近8.9亿千瓦，自2015年以来连续10年位居全球第一。2018年后，我国风电、光伏利用水平明显改善，弃风弃光率分别连续6年和7年保持在5%以下。

能源电力绿色转型的成败，不仅在于技术的先进和规模的增长，更在于其是否普惠共享、是否公平公正。我国在能源公正转型方面开展了大量工作。一方面，推进资源型地区公平转型。例如，山西通过“煤炭智能化+新能源新材料” 双轮驱动，建成智能化煤矿和智能化采掘，同时培育了钠离子电池全产业链， 为企业增加营收超百亿元。另一方面，推动就业保障与技能重塑。例如，国家鼓励农村能源合作社等新型主体参与可再生能源开发，通过土地入股、收益共享机制让农民共享转型红利，并培养当地运维人员增加就业。此外，助力区域协同与利益共享。我国建立了可再生能源消纳责任权重制度，通过跨省跨区输电通道建设，将西部可再生能源电力输送至东中部负荷中心，实现了西部“资源优势转化为经济优势”、东部“能源安全与绿色转型”的双向共赢。

二、“十五五”我国能源电力绿色转型进入攻坚期，高比例可再生能源发展面临新形势新挑战

一是可再生能源技术迭代加快，对产业竞争格局产生深远影响。一方面， 自风电光伏相继步入无补贴时代，国内风电整机和光伏市场开启激烈竞争，倒逼企业加快产品研发进程，源源不断推出大兆瓦风电机组、高效率光伏面板， 风电市场每五到六个月时间就会推出一款新产品，光伏电池技术平均每3年就更新换代一次。2022年以来，随着PERC电池片（发射极和背面钝化电池）转换效率接近理论极限值，以TOPCon、异质结为代表的转换效率更高的新型高效电池片技术进入产业化进程，技术路线的选择竞争进一步加剧，企业一旦选错就面临被市场淘汰的风险。与此同时，激烈的市场竞争也让风电、光伏行业出现了一些新态势。例如，在近年国际风电机组价格整体上升的背景下，2024年国内陆上主机价格降至1350元/千瓦左右，海上风电主机最低报价跌至2500元/千瓦， 这对制造环节的竞争格局产生了深远影响。

二是高比例可再生能源消纳问题日趋凸显，电力系统调节资源不足是关键瓶颈。调节资源是电力系统抗扰动和解决供需变化的根本措施。在传统电力系统中，煤电、气电等稳定可控电源兼具供电与兜底、调节“二合一”作用，而以风光为主的高比例可再生能源电力系统中，供电与兜底、调节正在“分离”，

风光更多是电力“量”的主体供应，供电“质”的保障需要依赖“源—网—荷

—储”各类调节资源共同发力。近年来我国加大存量煤电灵活性改造力度，但仍需进一步扩大规模。我国抽水蓄能发电站大规模建设起步较晚，无法满足近期系统需求。全国电网建设尚未形成灵活互通互济的密集网络，造成灵活性释放不足。电化学储能、飞轮储能、压缩空气储能、电制氢等新型灵活性资源短期内规模化发展的成本竞争力相对不足，尚无法成为灵活性资源的“接班人”。如果按照当前发展模式，预计2025年全国电力系统调节能力缺口将达3亿千瓦， 2030年进一步增至6.7亿千瓦。因此，加快发展“源—网—荷—储”等各类调节资源已成为刚需。

三是极端天气影响频发，高比例可再生能源系统面临严峻停电安全风险隐患。随着全球气候变化愈演愈烈，台风、暴雨、高温、寒潮、冰灾等极端天气呈现频发、广发、强发、并发趋势。据统计，全球80%以上的停电事故由极端天气引起，每年造成直接经济损失超过300亿美元，且呈逐年上升趋势。当前，我国冻雨发生频次剧增且年际震荡加大，冻雨带北扩至东北、华北地区，零度线南移至华东南部、南方地区。针对高比例可再生能源系统，目前尚缺乏极端天气影响机理和应对措施的系统研究，亟须从理论到实践应用开展大量工作。

四是可再生能源加速渗透进程中，贸易壁垒、治理失衡严重扰乱全球公正转型。作为全球最大的可再生能源利用国和设备制造国，我国企业在海外市场遭遇的贸易壁垒日益加剧。西方一些国家以“产能过剩”“国家安全”为由， 对我国光伏组件、风电整机发起多轮反倾销调查，高额关税使出口成本激增30% 以上。

更深入的技术壁垒如碳足迹追溯、原产地规则等，迫使企业投入巨资改造生产线以符合严苛标准，导致技术流动渠道收窄。近期，部分国家甚至限制可再生能源核心材料出口，直接造成光伏逆变器、风电轴承等关键部件的创新链条割裂，延缓了全球技术迭代速度。同时，全球能源绿色转型中的“马太效应” 持续放大南北差距，发达国家凭借技术垄断，通过制定远超发展中国家承受能力的环保标准和劳工规范，锁定后发国家的发展空间。而发达国家通过产业转移，将高耗能环节转嫁给发展中国家，自身则占据价值链高端，形成“转型红利独享、环境成本外溢”的不公格局。另外，在国际能源治理领域，我国话语权的不足进一步制约了协同转型。当前绿电认证体系由欧美主导，其标准侧重本地技术路径，忽视发展中国家资源禀赋差异。碳关税等规则制定中，我国作

为最大出口国却难以参与核心条款设计，企业面临不合理碳成本压力。这种治理失衡导致全球能源转型呈现“规则碎片化”，各国为规避风险纷纷构建区域性供应链，削弱了可再生能源技术的全球配置效率，阻碍了公正转型进程。

三、面向“十五五”碳达峰关键时期，亟须完善政策和市场体系，加速能源电力绿色转型

一是加快完善可再生能源发展的顶层设计和制度体系。加快修订可再生能源法、电力法等法律法规，重点调整完善可再生能源发展制度体系。一方面， 持续强化可再生能源发展中长期总量目标与发展规划制度，统筹做好可再生能源发展类规划与空间类规划、开发性规划与保护性规划，以及专项规划和地方规划等不同类型规划的衔接与布局对接。另一方面，完善可再生能源发展基金制度，并更多注重技术创新和公共服务，针对存量和增量项目落实差异化的市场参与规则，通过长期合同、费用补偿、绿证等方式降低可再生能源参与市场的风险。此外，有序推动工业、交通、建筑、农业农村等重要领域的电能替代、燃料替代、原料替代，建立健全适应可再生能源成为主体的电力市场规则，强化可再生能源发展的科技支撑。二是全面提升可再生能源安全可靠供给能力。一方面，加快建成以沙漠、戈壁、荒漠为重点的大型风电光伏基地，推动海上风电规范有序建设，推进农村能源绿色转型，积极发展乡村分布式可再生能源， 积极开展智能电网、微电网建设，完善“源—网—荷—储”多要素互动模式。另一方面，统筹谋划灵活性煤电、抽水蓄能、新型储能、燃气发电等调节资源发展，加快提高电力系统调节能力。同时，加快提升可再生能源资源评估、功率预测和智慧集控水平，推进构网型风电、光伏发电、储能应用，提升可再生能源发电对系统的主动支撑能力，建立健全应对突发事件的预警和应急机制， 提升极端天气和自然灾害等情形下能源电力系统的韧性。

三是尽快建立分层、分类应对极端天气的预案预警机制。在国家层面，推动政府牵头，整合电力企业、气象研究机构、高校等多方力量协同参与，深入研究极端天气对电力系统的影响机理，构建暴雨、冰冻、寒潮等典型极端天气的影响场景库。在地方层面，细化应对预案，坚持底线思维，实行“一地一策”， 避免“一刀切”式管理，确保预案贴合本地气候特点和电力供需状况。此外， 还需进一步强化部门联动，建立气象、应急、电力、交通等部门的常态化协作机制，加密极端短时天气的监测预警频次，同时优化预警信息发布规则，强化基于致灾阈值的气象预警服务，让预案预警更具针对性和可操作性。

四是有序推进国际产业链合作和深度参与国际能源治理变革。一方面，秉持共商共建共享原则，加强与共建“一带一路”国家的绿色能源合作，鼓励光伏、风电等企业“走出去”，推动工业、交通、建筑、农业农村等重点领域可再生能源应用的先进工艺技术国际合作，建成一批可再生能源替代示范项目。另一方面，推动实施《“一带一路”绿色投资原则》，促进可再生能源产业国际化和国际产能双向合作。同时，深度参与国际能源治理变革，推动建立公平公正、均衡普惠的全球能源治理体系。

长江经济带发展战略实施成效及“十五五”重点举措

张学良

长江经济带横贯我国东中西三大板块，联通东部沿海与中西部腹地，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11省市，承载着经济增长、人口集聚、生态安全、文化传承等多重功能，是推动中国式现代化进程的重要战略支撑带，在实现资源整合、区域协调、战略联动中发挥着枢纽作用。党的十八大以来，党中央高度重视长江经济带发展，习近平总书记先后在重庆、武汉、南京、南昌主持召开专题座谈会，从战略高度系统谋划长江经济带发展路径。随着顶层设计的不断完善和战略共识的持续凝聚， 长江经济带发展逐步迈入制度化、系统化推进的新阶段。2014年9月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》。

2016年“共抓大保护、不搞大开发”的提出，标志着长江经济带发展由传统增长逻辑转向生态绿色优先。《长江经济带发展规划纲要》明确“生态优先、绿色发展”的战略主线，提出“一轴、两翼、三极、多点”的空间格局，推动生态文明理念全面嵌入长江经济带发展，绿色发展成为长江经济带发展的主基调。进入新发展阶段，长江经济带作为中国式现代化的重要支撑带，其战略定位进一步跃升，在延续绿色发展主线的基础上，更加强调创新驱动、统筹协调、安全韧性等多维目标。

《中华人民共和国长江保护法》施行、“十年禁渔”制度落地，以及区域重大战略的集成推进，标志着长江经济带正在由“黄金水道”向“高质量发展轴带”加速转型，体现出从绿色导向到系统治理再到统筹推进的演进逻辑。

与此同时，长江经济带发展在多个维度取得积极进展。生态治理持续推进， 为绿色转型提供重要基础［1］；绿色技术与高端制造业协同发展，高新技术产业和战略性新兴产业呈现快速增长态势［2］，经济发展质量明显提升［3］， 创新资源配置不断优化［4］；区域联动逐步深化，长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等战略加速推进，空间协同效应显著提升［5］。但同时也应清醒地看到，当前长江经济带发展仍面临一些制约因素和结构性难题：上下游生态治理权责模糊、沿江产业同质化竞争严重、中心城市之间分工协作机制不健全、流域一体化制度设计尚不完善等问题依然突出［6］，区域协同融通水平尚待提升［7］，亟须在“十五五”时期系统破解、精准施策。

面向“十五五”，长江经济带发展站在新的战略起点上。作为贯通东西、连接陆海的国家战略大通道，长江经济带在构建新发展格局、畅通国内国际双循环中的作用愈加凸显［8］，仍是中国长期发展的战略重点地带。如何在生态保护与产业发展之间实现动态平衡，成为检验长江经济带区域治理体系和治理能力现代化水平的关键议题。在此背景下，长江经济带发展已不仅是经济增长的单一推进，而是高质量发展、高水平开放、高品质生活、高效能治理的系统协同。这要求长江经济带在推进产业转型、创新驱动的同时，更加注重在生态环境保护、文化文明活化、公共服务提升等方面实现整体突破，这有赖于区域协调机制的深化联动与多元安全韧性体系的有力支撑。

因此，长江经济带发展应立足新发展理念，统筹推进高质量发展、高品质生活、高效能治理和高水平开放四大发展目标，构建更具创新性和可持续的增长分析框架。作为一种全新的融合发展理念，“多彩”空间价值理论以“红色” 安全韧性与约束为底线，提出传统要素深化“橙色”增长、创新要素驱动“金色”增长、绿水青山造就“绿色”增长、文化文明承载“青色”增长、高品质公共服务勾勒“蓝色”增长和区域协同共筑“紫色”增长的增长范式［9］，旨在释放区域发展活力，实现多目标融合、多要素共生的发展图景。

在这一增长范式中，高质量发展是根本动力，既包括对传统资源要素的“橙色”优化，又包括通过科技创新推动的“金色”跃升，实现产业体系转型和创新驱动；高品质生活是内在追求，涵盖以“绿色”生态空间夯实宜居基础，以“青色”文化文明推动文化活化和价值转化，以“蓝色”公共服务保障构建共享格局，形成“以人为本”的发展导向；高水平开放是战略牵引，通过“紫色” 区域协同机制构建内联外畅、统筹有序的发展格局，增强发展的整体性和协调性；高效能治理则是实现路径，以“红色”安全韧性为基底，统筹生态安全、社会安全与治理能力现代化，筑牢可持续发展的底线保障。基于此，本文以“多彩”空间价值理论构建分析框架，系统回顾长江经济带发展的主要成效，深入研判“十五五”时期的发展新趋势和新变化，并据此提出具有前瞻性和可行性的政策建议。

一、长江经济带发展战略实施成效显著

长江经济带建设坚持走生态优先、绿色发展之路，紧扣创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，呈现向新向好的态势。这里基于“多彩”发展分析框架，系统梳理长江经济带在产业转型、创新驱动、生态保护、文化文明、公共

服务、区域协同、安全韧性等七方面的显著成效。

（一）产业转型加快推进，先进制造业与新兴产业协同发展

2024年，长江经济带总人口占全国的比重达43.14%，地区生产总值占比达

87. %，较2014年分别提升0.24个和5.27个百分点，在全国总体中的权重持续上升，区域经济效率显著增强。在国家战略引领下，长江经济带沿线各省市推进产业结构优化与绿色低碳转型，2014—2024年，长江经济带第二产业比重逐步回落，第三产业占比持续提升。2024年，长江经济带11省市均呈现以第三产业为主导的产业结构格局，表明第三产业已成为支撑区域经济增长的主要力量。从区域分布看，东部地区现代服务业体系相对完善，金融服务、数字经济、科技研发等高附加值产业加快集聚；中部地区以武汉、合肥、长沙、南昌等省会城市为依托，传统制造业加快向智能化、绿色化升级，现代服务业增势明显； 西部地区则积极借助新基建、新能源、新材料等新兴领域培育转型动能，实现从资源型向生态型、创新型经济结构的跃迁。

先进制造业作为推动区域经济高质量发展的重要引擎，在长江经济带持续集聚并形成优势。根据工业和信息化部发布的国家先进制造业集群名单，长江经济带11省市2022年和2024年先后有41个先进制造业集群入选，占全国总数的51.25%，反映出该区域在先进制造领域的产业基础和技术积累，也表明其在全国制造业转型升级中的引领作用日益突出。各地围绕战略性新兴产业、航空航天、大飞机、高端装备、新材料、生物医药等重点方向，持续推动创新链和产业链的深度融合，集群化发展态势日益明显。

（二）创新合作不断深化，区域创新体系日益完善

近年来，长江经济带的创新合作不断深化，区域协同创新体系加快构建， 沿江各城市间在知识创造、技术转移和高端人才流动等方面的联系日益紧密， 推动区域创新从“单点突破”向“网络协同”转变。基于长江经济带126个城市发明专利合作申请的网络分析显示，2014—2024年，区域创新协同网络持续演化。一方面，网络节点数量明显增加，区域间专利合作网络不断扩展，2014年主要集中在南京、上海、杭州等少数长三角城市，2024年已拓展至合肥、武汉、成都、重庆、长沙等中西部节点城市，反映出区域创新主体的多元化趋势，由东部城市单向主导的创新合作格局正在向多点支撑、广泛参与的网络化结构转型。另一方面，网络整体密度显著增强，城市间合作关系更加紧密，技术要素在区域内部的流动效率不断提高，创新资源配置效率提升，中西部城市在承接

东部地区技术外溢、实现自主创新方面的能力逐步增强。尤其是在以南京、上海、杭州等长三角城市为创新“龙头”的基础上，形成以武汉、合肥、重庆、成都、长沙为关键支点的次级创新节点，构建起以“多中心驱动、层级递进” 为特征的区域创新体系。

从长江经济带绿色创新来看，整体而言，长江经济带上市公司绿色专利发展呈现“头部引领、梯度推进”的格局，江苏、上海、浙江在绿色专利布局上优势显著，前期增长态势强劲，虽后期有波动，但整体规模仍保持领先，在绿色技术创新领域的先发优势明显；中西部省份如安徽、四川等绿色专利数量虽基数相对较小，但也呈现逐步增长的发展轨迹，在绿色转型进程中追赶趋势初显。各省份需进一步强化协同创新，优化绿色资源配置，以促进区域绿色创新发展的均衡性和协同性。

（三）生态环境持续改善，绿色发展底色更加鲜明

长江流域生态安全不仅关系到沿线省市的可持续发展，更关乎国家生态文明建设的全局成效。作为长江经济带高质量发展的底线，生态环境治理成效直接体现了“生态优先、绿色发展”战略导向的贯彻深度。自“共抓大保护、不搞大开发”战略方针提出以来，长江经济带扎实推进生态环境保护修复，在污染治理、生态修复、制度保障等方面取得系统性进展，绿色转型步伐显著加快。

从生态治理绩效看，长江经济带工业污染物减排治理取得实质性进展。2014

—2024年，长江经济带主要工业污染物排放总体呈下降趋势，单位产出污染强度明显下降。得益于煤电行业清洁化改造、脱硫技术广泛应用和排放标准趋严， 工业二氧化硫排放总量连续多年递减；工业烟粉尘排放虽经历阶段性波动，但整体下降态势明显，对重污染行业的综合治理能力持续增强；工业污染治理投资在此期间波动下降，反映出治理机制初步实现制度化、常态化。

制度建设的持续完善为生态环境改善提供了强有力的制度支撑。国家层面出台的《中华人民共和国长江保护法》作为我国首部流域法，为生态治理提供了明确法律依据和刚性约束，有效推动跨省域生态协同治理机制建设。同时，

《重点流域水生态环境保护规划》等政策文件从污染防治、水资源管理、生物多样性保护等多维度系统部署治理任务，推动生态治理从“碎片化应对”迈向“全链条协同”。在制度体系不断健全的基础上，长江经济带生态功能区划、流域生态红线、生态补偿机制等逐步落地，为生态保护提供了制度化、长效化保障。在制度引导与治理实践的双重驱动下，绿色生态已成为长江经济带发展

的鲜明底色和核心竞争优势之一。

（四）文化文明传承活化，江河文脉焕发时代活力

长江经济带不仅是我国高质量发展的经济轴带，更是中华文明的重要根脉与多元文化的融合纽带。作为中华文化与文明的发源地之一，长江流域孕育了灿烂的江南文化、海派文化、荆楚文化、湖湘文化、巴蜀文化等多元文化形态， 承载着红船精神、井冈山精神、长征精神、遵义会议精神等中国共产党百年奋斗历程中的重要历史记忆。进入新发展阶段，以“绿水青山就是金山银山”理念为核心的新时代长江生态文化深入人心，长江文化在新时代语境下不断焕发新的活力。在此基础上，文化保护、传承与活化正逐渐成为推动长江经济带提升综合竞争力的重要内容，一方面文化文明的传承和活化是助推区域经济发展的重要支撑和关键基因，另一方面也体现了人民群众对精神生活的更高追求和期待［10］。近年来，国家大力推进长江国家文化公园建设，系统梳理长江流域历史文化资源，构建集文化遗产、生态廊道、公共文化于一体的文化空间体系。与此同时，各地相继开展历史文化街区更新改造、传统村落活化利用、非物质文化遗产数字化等实践，形成以“文化+科技”“文化+旅游”等方式推动文化功能转型的多元路径。一批具有区域标识度的“博物馆群落”“文化街区” “沉浸式演艺”等新型文化载体不断涌现，实现文化资源从“被动保护”向“主动活化”、从“封闭传承”向“开放共享”的转变。

以上海、苏州、杭州、南京等为代表的长三角城市，积极推动江南文化的城市叙事融入现代生活场景，通过公共文化设施网络建设与文化内容供给创新， 强化了市民的文化认同与历史共鸣。文化文明传承与活化不仅增强了区域的软实力和社会凝聚力，而且回应了人民群众对美好精神生活日益增长的需求，成为长江经济带发展进程中不可或缺的“软”支撑。

（五）公共服务能级提升，共享发展成果更加普惠

“共享”是新发展理念的重要组成部分，是中国式现代化进程中体现人民性的重要维度，体现了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享” 的基本价值取向。在长江经济带发展进程中，公共服务能级提升关乎民生福祉的持续改善，直接影响着人口集聚、要素流动、区域协同的效率和质量。健全基本公共服务体系、提升服务均衡性和可及性，成为推动长江经济带发展成果普惠共享的关键抓手。长江经济带围绕教育、医疗、养老、社会保障等重点领域，持续推进基本公共服务均等化改革。从整体上看，长江经济带公共服务供

给能力不断增强。普通高等学校数量和公共图书馆数量自2014年起呈现稳步增长态势，体现出长江经济带在高等教育资源与公共文化服务体系建设方面的持续投入和优化；人均拥有公共图书馆藏量也持续提升，区域内居民可及的知识资源和文化获取能力显著增强。

同时，部分核心城市群率先实现制度对接与平台共建，形成跨区域、跨层级、跨部门的共享服务新机制，生活的“同城化”和“品质化”不断提升。以长三角地区为例，2022年长三角三省一市人大常委会同步审议通过《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》，率先实现交通出行、旅游观光、文化体验、社会保障、医疗卫生、金融服务等领域一卡多用和跨省通用。通过构建长三角“一网通办”平台，医疗资源互认、教育学籍接续、居住证制度衔接等机制逐步落地，区域内居民的服务获得感和流动便利性显著提升。成渝地区双城经济圈则依托川渝省际合作机制，统筹推进跨省交通出行、医疗卫生、教育文化等领域协同布局，政务服务改革推出362项“川渝通办”事项，“双城生活、同城体验”的目标逐渐成为现实［11］，有效推动了人口跨区域流动和基本公共服务空间均衡。

此外，数字化治理与智慧城市建设的加快推进，也显著扩展了公共服务的空间覆盖和可达能力。数字政府、政务云平台与基层信息化终端的全面布局， 有效降低了长江经济带边缘群体、农村地区、流动人口公共服务的获取门槛。新型基础设施的广泛部署，正在从“物理距离”维度缓解公共服务的空间不均衡，重构城乡融合和区域协调的服务供给逻辑。

（六）区域协调联动增强，东中西协同发展格局初显

近年来，随着区域协调发展战略的深入实施和区域重大战略的相继落地， 东中西三大板块基本形成以中心城市、都市圈、城市群为空间载体的区域协调联动体系［12］。长江经济带作为东中西互动合作的协调发展带，近年来区域融合程度与区域协调联动水平不断提升。推动长江经济带发展，关键是要各省市坚持全国“一盘棋”，齐声唱响“合奏曲”，以高水平协同融通形成高质量发展的系统合力。

当前，长江流域正在成为多重国家发展战略高度叠加的空间载体，统筹着长江经济带发展、成渝地区双城经济圈建设、长三角一体化发展等区域战略。在多重国家发展战略的协同推动下，长江流域内部区域联动持续深化，战略叠加效应不断释放，区域高水平协同融通持续推进。

长江上游地区依托成渝地区双城经济圈，以成都和重庆两大国家中心城市为引领，在交通互联、产业互补、科技协同等方面加快融合，西部经济增长极功能加速释放。在中游地区，长江中游城市群内的武汉都市圈、长株潭都市圈已初步建立起“中心城市+周边地市”的都市圈协作网络。武汉作为国家中心城市，正发挥“强中心”辐射功能，带动长江中游地区资源优化配置，推动中部地区高质量发展走深走实。在下游地区，长三角一体化发展战略深入推进，南京都市圈、杭州都市圈、上海大都市圈加快形成“多中心、网络化”的空间格局。以上海为龙头引领，南京、杭州作为重要区域次中心，通过高效的交通体系、产业链协同和跨区域产业创新，正在形成世界级城市群体系。

根据2024年上海与全国主要城市间区域联动指数①，上海在与长三角内部城市构成紧密协作的基础上，与长江经济带中游和上游的中心城市以及省会城市之间保持着密切联动，特别是与武汉、重庆、成都等国家中心城市之间呈现较强的互动性，凸显了以上海为龙头的长江经济带在区域融通和协调联动方面的成效。

（七）安全韧性系统增强，发展基础更加稳固可靠

安全是发展的前提，发展是安全的保障。进入新发展阶段，安全韧性已从传统意义上的“防灾减灾”扩展为区域发展不可或缺的底线逻辑，成为区域可持续发展能力、系统抗风险能力和治理体系现代化水平的重要考量。长江经济带作为我国东西向经济发展主轴与生态安全的战略屏障，其安全韧性水平直接关系到国家发展大局的稳定性和持久性。面对复杂多变的外部环境和内部结构性风险叠加，构建多层次、系统化、全周期的安全保障体系，日益成为推动长江经济带发展的基础工程。

近年来，长江经济带在生态安全、应急管理、治理安全韧性等多个维度持续强化安全韧性建设，区域发展的系统稳定性和风险应对能力明显增强。在生态安全方面，随着《中华人民共和国长江保护法》的施行、“十年禁渔”等重大制度性安排的相继落地，流域生态治理步入制度化、系统化新阶段。典型生态功能区通过严守耕地和永久基本农田保护红线，严格管控生态保护红线，严格控制城镇开发边界，增强了对外部扰动的响应和恢复能力，为生态系统提供了更强的结构稳定性和恢复弹性，初步形成涵养资源、调节气候、保护生物多样性的生态屏障。在应急管理方面，长江经济带逐步构建起覆盖洪涝、地质灾害、突发污染事件等多灾种、多主体、跨区域的协同应急响应机制，强化预警、

联动、处置一体化能力建设。全流域范围内系统推进水监测、水文预报、水质感知等基础设施工程，推动“天—空—地”一体的生态监测和预警体系建设， 有效提升对极端气候、突发灾害、次生风险的识别、预报和快速响应能力。在治理安全韧性方面，长江经济带不断深化治理体系和治理能力现代化，注重“制度支撑+科技赋能”双轮驱动，区域内陆续建立长江流域数据要素流通平台和长江流域数据要素联盟，实现遥感、水利、气象、航运、能源等多源数据的互联互通和融合应用，为精准治理、科学调度和智能决策提供坚实的数据基础。同时，跨部门、跨层级的数据协同机制逐步形成，治理体系在结构整合和响应机制上趋于协调，流域治理呈现更高程度的系统连贯性。

二、“十五五”时期长江经济带发展的新趋势和新变化

尽管近年来长江经济带在生态环境治理、产业结构优化、区域协同联动等方面取得阶段性成效，但在全球经济发展不确定性加剧，全球经贸环境、规则和治理体系剧变，新一轮科技革命和产业变革加速演进和国内深层次结构性矛盾交织的背景下［13］，区域发展仍面临诸多压力。“十五五”时期是推动高质量发展与加快构建新发展格局的关键窗口期，长江经济带作为中国式现代化的重要战略支撑区，亟须构建具有可持续性、系统性和包容性的增长机制。面向“十五五”，长江经济带发展应当立足问题导向，聚焦高质量发展、高品质生活、高效能治理和高水平开放“四高”发展目标，为区域“多彩”发展和中国式现代化提供有力支撑。

（一）高质量发展：绿色转型全面推进，创新驱动加速突破

在高质量发展的主线下，长江经济带正面临双重压力和多重挑战。一方面， 绿色转型进入深水区，传统高耗能产业亟须低碳化升级；另一方面，关键核心技术“卡脖子”问题依然存在，区域创新能力尚未形成协同合力。当前，长江经济带沿线集中了大量传统制造业，其发展惯性和路径依赖明显，绿色低碳转型在技术路径、资金投入、制度激励等方面仍存显著障碍。与此同时，部分地区产业体系尚处于中低端水平，数字化渗透率与绿色工艺替代率偏低，技术升级能力与环保标准执行力不匹配。区域内产业结构趋同、空间分布重叠现象突出，制约了产业链上下游的资源优化配置。根据长江经济带11省市“十四五” 规划，以电子信息产业为例，长江经济带11省市中有5个省市将其列为主导产业或新兴产业，而装备制造业亦在11个省市中均有布局①。区域内战略性新兴产业发展存在高度趋同性，潜在加剧了资源配置内卷和区域间无序竞争，不利于

上中下游产业链形成高效分工和协同发展机制。

面向“十五五”，推动长江经济带高质量发展应聚焦绿色转型与创新驱动的深度融合，构建以技术突破和绿色效率为核心的新型产业体系。一方面，应加快推进传统产业的绿色低碳改造，推动数字技术和高端制造业深度融合，协同构建绿色制造、绿色能源与绿色供应链体系，培育绿色智能制造新动能。另一方面，应加强区域产业协同，优化重大生产力布局，引导资金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部、从中心城市向腹地有序转移。此外，需完善创新生态体系，强化研发投入和人才培养，促进新兴产业集群加快发展，推动产业向价值链中高端跃升。

（二）高品质生活：人民城市理念持续深化，空间品质更新优化

随着高质量发展向更加全面、均衡、可持续方向拓展，提升居民生活质量、优化人居环境、完善基本公共服务体系，正成为长江经济带区域治理现代化的重要目标之一。近年来，长江经济带在推动公共服务均等化、提升城市宜居性、拓展公共空间供给等方面取得积极进展，但整体上仍面临多层次、结构性矛盾的现实约束。一方面，人口流动与城市空间布局之间的不匹配问题日益凸显。部分超大和特大城市主城区人口高度集聚，城市空间资源趋于饱和，生态环境承载力接近临界点，公共服务压力持续加大，导致宜居性下降、“城市病”风险加剧；而外围地区和中小城市则同时面临人口外流与基本服务供给不足的“双重约束”，导致教育、医疗、交通等公共资源分布不均，空间品质和生活便利性差异显著。另一方面，在高强度开发和空间再利用过程中，低技能人口的生存空间被不断挤压，城市空间日益趋于分层分区，不同人群之间的生活质量差距持续扩大。同时，部分城市的社区韧性不足、公共健康基础设施滞后，尤其在应对突发公共卫生事件时暴露出基层公共空间配置不足、治理能力碎片化等问题，城市更新与民生改善之间尚未真正实现闭环联动。

面向“十五五”，推动城市空间结构优化和生活品质系统提升，需更加注重“以人为本”理念，从基础设施建设导向转向生活服务导向，从空间物理更新转向公共价值重塑。一方面，应推动形成“多中心—多层级—多尺度”的空间功能格局，构建完善的多层次公共空间体系与“一刻钟便民生活圈”，提升社区尺度下的空间公平性和资源可达性。另一方面，应加快绿色开放空间和数字服务基础设施一体化建设，增强城市空间的生态弹性和治理智能化，推动从单一功能城市向生态宜居、复合共享的韧性城市转型。

（三）高效能治理：数字化治理提速升级，安全底线巩固强化

近年来，长江经济带在推进治理体系和治理能力现代化方面取得积极进展， 区域治理的制度体系日益完善，协同能力持续提升。然而，面对跨区域协调日益复杂、生态系统压力持续加剧、数字治理能力分化等问题，现有治理模式在整体协调性、智能响应性、风险防控韧性方面仍存在显著短板。一方面，跨省域的协同治理机制尚未有效建构。当前，长江经济带各省市更多聚焦于省域内部的一体化治理，省际协作机制的构建则相对滞后。尤其是在应对生态环境保护、流域污染治理、跨区域应急联动时，仍缺乏稳定的制度化合作框架，导致信息壁垒、责任分散、资源配置效率不高等问题持续存在。另一方面，数字化治理体系建设呈现“分段推进、分级建设”特征，不同省市在信息基础设施、数据标准、平台接口等方面缺乏统一规划，导致数字平台割裂、治理逻辑不一， 严重制约了流域整体治理的智能协同能力。各地在政务信息系统和生态监管平台运行以及应急响应机制构建过程中技术架构差异较大，难以实现高效的信息共享和联动响应。此外，长江流域生态系统整体脆弱性较高，在产业梯度有序转移、资源开发强度上升的背景下，部分区域面临生态承载力临界、生态边界模糊、环境风险外溢等新挑战。叠加洪涝灾害、突发污染事件与极端气候频发等因素，传统治理手段在时效性和适应性上已难以满足复杂系统性风险的管控需求。

面向“十五五”，长江经济带高效能治理一方面应完善跨区域、跨部门、跨层级的数据信息共享和流程互联互通，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等基础制度，深化政务服务合作，优化营商环境。跨省域协同调度、数据共享、平台互联将成为治理体系演进的标志，从技术工具向治理现代化的转变将是“十五五”期间高效能治理的必然要求。另一方面，生态治理将由工程治理向系统韧性提升转变，生态监测、灾害预警与应急响应的融合机制将成为生态治理的新常态。长江经济带的高效能治理将从碎片化走向集成化，从静态管控走向动态适应，治理效能和生态韧性将成为高质量发展的基础变量。

（四）高水平开放：海权陆权开放并重，区域联动纵深发展

在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，长江经济带作为国家东西向大通道和内外联通纽带，承担着整合国内资源、链接国际市场的重要任务。依托“黄金水道”与长江沿线综合交通走廊， 长江经济带在货物流通、产业链接、贸易辐射等方面形成显著优势，是支撑中

国式现代化外向型经济格局的重要战略支点。其中，以上海为核心的长三角地区在推进高水平开放方面长期发挥着引领作用。近年来，上海围绕“五大中心” 建设持续增强全球资源配置和规则对接能力，通过功能集聚与政策创新，有效带动长江中上游城市如武汉、重庆、成都、合肥等地的开放能级跃升，初步形成干支联动、梯次协同的区域开放格局。然而，从高水平开放视角来看，流域内部开放发展仍存在不均衡不充分问题。一方面，中小城市与核心城市之间在开放平台建设、要素通达能力和政策机制协同等方面仍显薄弱，影响了开放资源的下沉与空间联动的广度；另一方面，陆海统筹发展的整体协同性仍待提升， 部分内陆城市尚未充分嵌入国家开放通道体系，开放格局在空间分布上呈现较强的等级性和断裂性。随着中欧班列、西部陆海新通道等国家战略平台日益完善，长江经济带的开放路径正逐步从单一依赖东部沿海港口，向“向海拓展” 和“向陆延伸”并重的格局演化。着力构建海权和陆权并重、东西互联互通的高水平开放体系，成为未来提升长江经济带战略能级和全球链接能力的方向。

面向“十五五”，长江经济带应在更高水平上构建以海权和陆权并重为特征、以内外贯通为目标的复合型开放体系，实现区域开放战略的深度重构与功能进阶。一方面，应持续强化以上海为龙头的“向东向海”开放格局，深化与国际市场的链接和融合，推动国际高标准经贸规则的先行试验与制度型开放。另一方面，应积极拓展“向西向陆”纵深开放通道，充分发挥“一带一路”倡议、中欧班列、西部陆海新通道等战略平台的集聚带动效应，推动成都、重庆等内陆节点城市纵深开放，建设具有全球影响力的陆港型城市，打通国内国际双循环的向西通道，推动长江经济带迈向“协同性开放”。

三、“十五五”时期长江经济带“多彩”发展的重点举措

面向“十五五”，长江经济带发展应坚持问题导向，统筹推进高质量发展、高品质生活、高效能治理和高水平开放四大发展目标，构建具有区域特色和战略引领意义的“多彩”增长体系（见图1）。在高质量发展方面，要深化传统要素赋能的“橙色”增长和创新驱动引领的“金色”增长，推动产业链、创新链深度融合，加快形成现代化产业体系和协同创新格局；在高品质生活方面，应以“绿色”增长夯实生态底座，以“青色”增长推动文化传承与创意融合，以“蓝色”增长优化公共服务和空间品质，不断增强人民群众的获得感和幸福感； 在高水平开放方面，应以“紫色”增长强化区域协同和开放联动，推动内外循环互促共进，打造更加开放包容的战略通道和合作平台；在高效能治理方面，

需筑牢“红色”增长所代表的安全韧性体系，通过数字化治理和系统性风险防控提升治理现代化水平。

（一）加快产业转型升级，塑造现代化产业集群竞争优势

一是加快推进产业绿色转型，推动产业链供应链现代化。坚持生态优先、绿色发展理念，统筹推进高耗能、高排放行业绿色低碳改造，鼓励高碳行业实施工艺替代和能源结构重塑，发展绿色制造、绿色能源、绿色物流等新兴产业形态。充分发挥各省市比较优势，针对产业发展的薄弱环节加强交流合作，推动新型显示、集成电路、智能终端、汽车制造等重点领域加快融入全球绿色创新和产业分工体系。全面提升产业链供应链的绿色化、智能化、安全性，优化产业中研发、设计、制造、销售、服务等环节在空间中的绿色配置，协同构建低碳、循环、高效的现代化产业体系。

二是优化区域产业分工和空间布局，推动形成协同化、差异化的产业集群体系。加快构建沿江产业集群联动机制，加强产业链协同合作，推动优势产业延链、新兴产业建链，推动上中下游城市在基础研究、核心制造、高端服务等环节实现有效衔接。注重产业集群的网络化和生态化发展，避免同质化竞争， 提升区域整体集聚效率和抗风险能力。

三是推进传统产业高端化、智能化改造，提升产业体系整体效能。聚焦钢铁、化工、建材、装备制造等传统支柱产业，推动其加快向价值链中高端跃升， 支持企业加大智能制造、工业互联网和数字技术的深度应用，培育壮大先进制造业，加快发展战略性新兴产业和未来产业，增强产业对绿色材料、绿色能源等生态友好型产品的需求牵引作用，促进实体经济和数字经济深度融合。

（二）构建协同创新网络，提升区域科技创新整体效能

一是加快构建绿色创新共同体。建立以绿色创新、产业金融为共同利益基点的利益共同体，汇聚政府、企业、科研机构、金融机构等各方力量建设绿色创新共享平台，加强科教资源的优化组合和科技创新协同配合，共同开展绿色技术研发、成果转化和产业化推广，形成全流域产业分工合作、环境协同治理、科技创新合作、要素流动与资源整合等良好发展态势。构建以上海、南京、成都、武汉、重庆为重要节点的长江经济带科创走廊，共同打造产学研用协同创新生态系统，推动“科技创新券”在长江经济带范围内通用通兑。

二是加快构建内聚外合的协同绿色科创网络。立足长江经济带大院大所资源富集优势，推动区域内高校、科研院所、龙头企业深度融合，探索建立跨区

域协同的联合创新实验室、联合创新中心、产业技术研究院，提升基础研究与应用转化能力。鼓励打造绿色技术创新联盟，聚焦新能源、新材料、绿色制造、生态环保等重点领域，推动科技成果在区域内高效流转和就地转化。面向全球科技前沿，培育壮大具有全球竞争力的跨国科技企业和创新型市场主体，支持其通过建设境外技术研发中心、参与国际大科学计划和工程项目等多种方式， 深度嵌入全球绿色创新网络，提升长江经济带在全球绿色科技竞争中的地位和影响力。

三是优化创新生态，提升制度与政策供给能力。强化知识产权保护、科技金融支持和科研评价体系改革，构建覆盖“揭榜挂帅—成果转化—市场准入” 的全链条制度创新平台；完善数据要素流通、绿色金融激励等政策工具，为科技创新与产业升级提供稳定预期和制度保障。

（三）强化生态系统保护修复，夯实绿色发展生态基底

一是聚焦长江干支流、重要湖泊及沿江湿地等关键生态节点，实施重大生态修复工程和生态廊道建设，提升自然生态系统的稳定性和韧性。加强流域生态空间用途管控，严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条控制线”，加强生态环境分区管控，严格执行准入清单。加快建设流域统一的生态监测评估平台，推动环境信息互联共享和生态预警联动，提升生态环境治理的数字化、智能化水平，为长江经济带高质量发展筑牢生态安全屏障。

二是加快建立健全生态系统生产总值（GEP）核算体系和核算技术规范。探索将生态产品总值与转移支付资金挂钩，构建特定地域单元生态产品价值评价体系、培育生态产品区域公用品牌、推动生态资源权益交易，加快“生态银行” 等平台建设。完善横向生态保护补偿机制与跨区域生态协同治理机制，构建跨省域生态补偿标准核算方法体系，探索绿色产业培育扶持、生态旅游发展合作等多元化补偿方式，构建政府、企业、个人以及社会组织等多元主体参与的补偿体系，激发全流域参与生态保护的积极性。

三是探索生态产业新模式。依托长江经济带山水林田湖草系统和沿江多样的生态资源禀赋，积极推广“矿山修复+休闲文旅”“湿地保护+生态农业”“荒滩治理+新能源开发”等生态产业融合发展示范模式。推动受损山体、废弃地块的生态治理与文旅功能重构相结合，在重塑生态系统服务功能的同时拓展绿色经济空间。探索垃圾资源化、污泥能源化等资源再利用路径，推动构建区域循环利用体系，增强生态修复的经济可行性和可持续性。通过财政资金引导、生

态产品价值实现机制创新，吸引社会资本广泛参与生态产业投资，形成生态保护、绿色能源与产业发展互促共进的良性循环。

（四）推动文化传承与创意融合，推动长江文化创造性转化和创新性发展

一是推动“文化+”融合发展，打造多元联动的文化消费新生态。以“青色

+橙色”“青色+金色”等发展路径，围绕“文化+产业”“文化+创新”等融合手段，支持文博馆、美术馆、非遗工坊等传统文化载体向“沉浸式、互动式、数字化”转型，打造一批集文化展示、体验消费、创意设计于一体的文化消费新场景。鼓励以“长江”为主题的文创产品开发和IP品牌建设，培育一批具有地域特色、市场竞争力和国际影响力的“文化+”产品与消费品牌，推动文旅供给侧结构性改革和消费场景创新，发展闲暇经济，为激发内需潜力和居民精神消费升级提供有力支撑。

二是积极推进文化和旅游深度融合发展，打造长江国际黄金旅游带。系统梳理长江沿线文物遗存、历史文化街区、非遗资源与自然生态景观，构建“文化+生态+旅游”的融合发展格局。加快推进长江国家文化公园重点区段建设， 统筹“保护、传承、展示、利用”功能布局，打造兼具教育性、参与性和传播力的国家级文化标志区。加快“智慧文旅”基础设施建设，推动文旅消费公共服务平台提质升级，完善联程客票、电子客票、人脸识别、语音导览、一键投诉、客流监测等功能，实现多交通方式无缝衔接、服务全流程智能化，提升游客体验的便捷性和满意度。

三是聚焦文化品牌塑造和传承体系建设，深入发掘长江文化的时代价值， 打造文化文明与经济发展的“双面绣”。在人文经济学视角下，加强对长江文化遗产的系统梳理和价值挖掘，建立跨省联动的文物和非遗保护协作机制，推动文化保护与城市更新、生态保护、公共空间建设统筹融合。系统整合长江航运文化、水利文化、红色文化、民族文化等区域性文化资源，推动流域文化互鉴与融合发展，打造“万里长江·文旅走廊”重点工程。同步推进“长江文旅” 品牌的市场化运营和国际化传播，打造覆盖沿江九省两市的整体品牌体系，推出精品文化线路、标志性文旅项目和系列文化节会活动，增强长江经济带文化文明的吸引力和对经济发展的带动力，实现文化价值与经济效益的交融。

（五）促进公共服务融合发展，优化空间覆盖与资源配置

一是强化以县域为单元的公共服务网络体系建设，加快城乡公共服务设施一体化布局。围绕教育、医疗、文化、养老、托育等基本公共服务领域，科学

制定区域服务设施布局专项规划，推动将城乡统筹理念嵌入国土空间总体规划体系。优先补齐农村地区、城乡接合部、老旧社区等薄弱环节的设施短板，增强其对周边人口的服务承载能力。引导优质公共服务资源适度下沉，鼓励在小城市、中心镇布局“小而全”“小而精”的服务节点，构建以县域为单元、以中心城区为引领、辐射周边乡村的公共服务网络。推动基础设施的功能整合， 提升服务设施的可达性和兼容性。

二是建立健全分层分类跨区域公共服务协同机制。针对现有公共服务供给碎片化、属地化管理较强的现实局限，以城市群、都市圈为突破口，加快建立跨行政边界的统筹协调机制和制度型合作平台。探索推进区域教育联合办学、异地就医结算、文化资源共建共享等协同服务模式，推动“共建共治共享”的服务协作格局。在省域统筹下，推动跨县域异地就医结算、养老转接和托育协同等事项落地，提升区域一体化服务能力；在基层层面，推进“乡村服务中心+ 移动服务单元”联动运行，提升资源灵活调配能力。

三是加强数据资源统筹整合，建立多层级、多部门联动的信息共享和协同调度平台。推动形成“省级统筹、市县协同、基层联动”的一体化管理格局， 实现人群动态分布、服务需求波动与资源供给能力的精准匹配，提升城乡公共服务的统筹配置效率和响应能力。

（六）深化区域协调机制建设，推进形成协同融通新格局

一是增进战略衔接，形成区域协调融通发展合力。成渝地区双城经济圈与上海大都市圈分别位于长江的上游和下游，是“一带一路”与长江经济带的重要节点，应以“双圈协作”为抓手，探索形成上下游在重大项目联动、平台共建共用、政策机制协同等方面的协作机制，增强全流域国家战略一体推进的系统性和协调性。特别是要依托下游长江口这一战略区域，进一步强化与中上游地区的联动机制，提升流域协同发展的引领带动能力。

二是构建长江经济带多层次协作联盟，提升跨区域协同能力。推动建立覆盖政府、高校科研机构、龙头企业、行业协会等多元主体的长江经济带协作联盟，打破区域、部门和行业壁垒，搭建常态化、制度化的合作平台。重点围绕绿色发展、产业协同、科技创新、生态保护、航运物流等关键领域，推动设立若干专项协作机制，如“绿色制造协同创新联盟”“流域水资源统筹调度平台” “区域产业链协作促进会”等。

三是开展各类新型区域合作，优化资源空间配置效率。支持长江经济带各

省市间开展“新型飞地经济合作”“蛙跳式对口合作”“托管式合作”等新型区域合作，采取两地共建、利益共享的模式，发挥发达城市对欠发达城市的引领带动作用。

（七）健全多元安全韧性体系，统筹安全与发展的关系

一是强化生态安全风险防控体系建设。在长江经济带限制开发区域、禁止开发区域等生态重点区域，建立健全生态风险预警和动态监测机制，推动生态安全网格化治理。加强对非法占用生态空间、违规排污、生态破坏等行为的执法监管，完善生态突发事件应急响应机制。聚焦水污染、水土流失、生物入侵等流域生态安全风险，强化系统治理和源头管控，提升流域防灾减灾能力。

二是提升应急管理数字化水平，构建区域联动应急响应体系。针对长江流域干旱、洪涝等自然灾害高发和多发的特性，推进灾害监测、风险研判、预警发布、应急处置等环节的数字化转型，完善跨区域协同的灾害防控网络。强化洪涝、地质灾害等重大灾害的应急演练和联动机制建设，提高基层快速响应和统筹处置能力。三是进一步提升跨流域治理法治化水平。加强流域治理的制度协同和规则对接，健全跨省域协商机制与应急协调平台，推动形成“共建、共治、共享”的治理格局。强化政府间信息共享和制度对接，理顺“行政边界” 与“生态单元”“水文单元”之间的关系，构建与实际治理对象相匹配的制度响应机制，提升跨流域治理稳定性和治理弹性。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之一&“十五五”要在完善分配制度上取得实质性进展

中国社会科学院学部委员、原副院长、教授 高培勇

一、从当前的提振消费行动说起

当前更趋复杂严峻的外部环境，使得内需特别是消费成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。在当前的中国，大力提振消费不仅是超高频词汇，而且是当前以及今后一个时期的经济工作重心。从2024年12月的中央经济工作会议公报到2025年3月的中央政府工作报告，再到2025年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》，都可从中找到关于大力提振消费的专门表述和相关部署。

问题在于，消费终归是收入的函数，提振消费不能不触及收入分配。同时， 消费也终归是财富积累的函数，提振消费不能不触及财富积累。由完善分配制度入手，通过进一步全面深化改革规范收入分配机制和财富积累机制，既是大力提振消费绕不开、躲不过的一道必答题，也是大力提振消费的根本之道。

完善分配制度不仅牵动提振消费，而且事关中国式现代化建设事业全局。在党的十九大提出的“分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社

会主义现代化强国”的基础上，党的二十大确立的二〇三五年我国发展总体目

标就包括“基本公共服务实现均等化”，“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。为此，以“促进共同富裕的基础性制度”定位分配制度，以“规范收入分配秩序和规范财富积累机制”定位完善分配制度目标，党的二十大分别围绕“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”以及“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”作出了系统部

署。党的二十届三中全会确立的进一步全面深化改革总目标，就包括“到二〇

三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制”。作为构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，完善分配制度属于题中之义。为此，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，党的二十届三中全会再一次分别围绕“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”以及“完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”作出了系统部署。

二、“十五五”时期是完善分配制度的关键时期

从完善分配制度—大力提振消费—中国式现代化建设事业全局这一特定关

系链的追溯和揭示中，不难认清如下三个基本事实：

事实之一：针对需求不足的突出症结而大力提振内需特别是居民消费需求， 加快补上内需特别是消费短板，既是推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的长期战略，又是应对当前经济下行压力、巩固和增强经济回升向好态势的当务之急。换言之，中国的经济发展到了必须依靠内需特别是消费推动的阶段。

事实之二：无论是“基本公共服务实现均等化”，“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，还是“全面建成高水平社会主义市场经济体制”，实现我国发展总体目标和进一步全面深化改革总目标的时间

节点，均指向二〇三五年。与之相对应，作为促进共同富裕的基础性制度和构

建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，完善分配制度的时间节点同样指向二〇三五年。

事实之三：以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，以规范收入分配秩序和规范财富积累机制定位完善分配制度目标，系中国分配制度建设领域的大事件。以此为转折点，与全面建设社会主义现代化国家相呼应， 作为促进共同富裕基础性制度的分配制度建设迈上了收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重的现代分配制度建设新征程。站在为中国式现代化提供强大动力和制度保障的战略高度理解完善分配制度，其重要性和紧迫性不言而喻。

这意味着，着眼2035年目标任务，“十五五”将是完善分配制度爬坡过坎的攻坚期，搞好这五年的分配制度建设至关重要。

三、再分配调节机制是最突出的“短板”“弱项”

抓住主要矛盾带动全局工作，既是唯物辩证法的要求，也是我们一贯倡导和坚持的方法。

以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，由收入分配延伸至财富积累进而实现两个领域兼容，由收入流量延伸至财富存量进而实现两种调节并重，固然同时涉及初次分配、再分配和第三次分配，涉及三个层级的分配制度必须协调配套，但相对于当前中国分配制度体系的现状而言，税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制无疑是其中最突出的“短板”“弱项”。

在再分配调节机制中，税收位居首位，系最基本、最重要、最核心的要素。从完善再分配调节机制的意义上讨论税收问题，离不开促进社会公平正义这把标尺。一旦以促进社会公平正义为标尺审视现行税收制度，如下两个方面的“短

板”“弱项”立刻显现：一方面，以全部税收收入为100%，只有不足10%的税收收入直接来源于居民个人，又几乎没有任何向居民个人直接征收的财产税。这意味着，中国税收同居民个人之间的对接渠道既极其狭窄，又基本只能触及收入流量，难以伸展至财富存量，可谓“小马拉大车”。另一方面，同样以全部税收收入为100%，其中90%以上的税收收入通过企业之手缴纳，企业法人缴纳的税收又总要通过各种渠道转嫁出去。这不仅意味着中国税收的绝大部分是可以转嫁的，而且最终的税收归宿具有高度不确定性。锁定特定的居民群体实行“定向调节”，明确税收的归宿，目前还是一个难以企及的事情。在现实生活中， 政府运用税收手段调节包括收入流量和财富存量在内的居民贫富差距“心有余力不足”，中国基尼系数的税前税后差距微小，其原因就在于此。

社会保障和转移支付在总体上可归入基本公共服务范畴。如果说税收的调节是政府依托于财政收入一侧实施的，那么社会保障和转移支付则属于政府从财政支出一侧实施的调节。从完善再分配调节机制的意义上讨论社会保障和转移支付问题，离不开基本公共服务均等化这把标尺。一旦以基本公共服务均等化为标尺审视现行社会保障和转移支付制度，如下两个方面的“短板”“弱项” 立刻显现：一方面，以城乡划界，社会保障和转移支付集中覆盖城市，广大农村区域则位于其边缘地带。这意味着，社会保障和转移支付的覆盖范围不是全面的，而是有选择的。另一方面，以身份划界，社会保障和转移支付集中提供给国有制单位具有正式编制的职工，非国有制单位职工以及工作在国有制单位的所谓“编制外”人员则要执行打了折扣的标准。这意味着，社会保障和转移支付的待遇是有厚有薄的，而非一视同仁的。在现实生活中，正因为在社会保障和转移支付等基本公共服务上实行城乡分治和不同所有制分治，不仅提振消费行动因不同消费群体的消费需求和能力差异颇大而面临复杂化难题，而且， 作为再分配调节机制核心要素的社会保障和转移支付再分配功能不够显著、与基本公共服务实现均等化目标距离遥远，也就在所难免。

四、完善再分配调节机制是优先选项、重中之重

基于改革举措要具有鲜明指向性的原则，聚焦中国式现代化顺利推进的体制机制障碍，集中解决完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制这一最关键、最迫切问题，无疑是“十五五”时期完善分配制度的优先选项、重中之重。

就完善税收制度而言，要聚焦于现行税收制度在再分配调节机制中的“短

板”“弱项”，集中解决如下两个方面的问题：其一，拓宽税收与居民个人之间的对接渠道，让税收在规范收入分配秩序和规范财富积累机制方面发挥应有作用。其二，缩小来源于企业法人缴纳的税收份额，让税收负担分配在总体上体现促进社会公平正义、促进共同富裕的要求。为此，在稳定税负前提下，围绕优化税制结构可以实施如下具体举措：其一，开征于财富积累环节征收的财富存量税，通过消除居民财富积累领域的基本“无税”状态，让税收调节进入财富积累环节。其二，完善于收入分配环节征收的收入流量税，通过进一步扩大个人所得税综合征收范围，消除或减少不同来源居民收入之间的税收差别待遇。其三，健全直接税体系，实质增加直接税占全部税收收入的比重。以此为基础，瞄准2035年这个时间节点，推动中国税收制度迈向形态更高级、功能更齐全、作用更完整、结构更合理的现代税收制度阶段。

就完善社会保障和转移支付制度而言，要聚焦现行社会保障和转移支付制度在再分配调节机制中的“短板”“弱项”，集中解决如下两个方面的问题： 其一，逐步缩小乃至最终消除城乡差距，让社会保障和转移支付制度全面覆盖所有区域。其二，逐步缩小乃至最终消除身份差异，让社会保障和转移支付制度无差别适用全体人民。为此，围绕基本公共服务均等化可以实施如下具体举措：其一，减少经济建设性支出、增加社会福利性支出，通过优化财政支出结构“腾挪”财政资金，将更多财政资源“投资于人”。其二，健全社会保障体系，实现基本养老保险全国统筹、社会保险法定人群全覆盖。其三，加大对低收入群体的转移支付力度，区别城乡低保人员、特殊困难群体、低收入家庭， 实现省级行政区域内社会救助均等化。以此为基础，瞄准2035年这个时间节点， 逐步创造条件，全面增强基本公共服务均衡性和可及性，让基本公共服务阳光无差别普照全体人民。

总而言之，上述所列之问题和举措，绝对不属于可做可不做的未雨绸缪层面选项，而是中国式现代化建设事业进程中的紧迫现实考验，应当也必须在“十五五”时期取得明显的实质性进展。这也是未来十年完善分配制度的大逻辑。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之二&以新型能源体系建设为重点推进“十五五”能源高质量发展

中国社会科学院学部委员、工业经济研究所原所长，研究员 史丹

2022年10月党的二十大报告首次明确提出“加快规划建设新型能源体系”；

2024年7月党的二十届三中全会进一步提出，“完善新能源消纳和调控政策措施”，深化新型能源体系的体制机制改革。2025年是“十四五”规划收官之年。过去几年中，在“四个革命、一个合作”能源安全新战略和加快建设新型能源体系的战略部署指引下，我国现代化能源产业体系建设取得显著成就。“十五五”时期能源战略规划要着力促发展、防风险，把新型能源体系建设作为战略重点。新型能源体系是具有“绿色、安全、经济”显著特征，融新科技、新产业、新业态于一体的现代能源生产供给体系以及与之相适应的体制机制，是推动能源高质量发展的新质生产力。新型能源体系建设将为我国实现“双碳”目标、推进新型工业化、建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。

新型电力体系是新型能源体系的核心。随着新能源发电的快速发展和电气化的普及，无论在生产端还是消费端，电力都将占据主导地位，能源与电力系统的结构和形态因此发生深刻变化，运行机理和平衡机制面临挑战。我国不仅在供给侧制定了非化石能源中长期开发利用的目标，而且从需求侧设立了可再生能源消费最低比重目标制度，确立了可再生能源绿色电力证书制度。对于如何构建新型电力系统，《中华人民共和国能源法》从源网荷储各环节作出制度性规定，其中包括统筹发展和安全，推动燃煤发电进一步向支撑性、调节性电源转变，推进电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力，开展需求侧管理，发挥电价对用能行为的引导作用，发展新型储能，等等。

“十五五”时期能源发展规划要对上述相关内容作出回应，重点是进一步加快新能源对传统化石能源的替代，提升电力系统的灵活调节能力和安全保供能力。一要在研发更高效、更经济、更可靠的水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源发电及综合利用技术等方面取得重大突破；在中西部地区布局建设国家新能源装备制造基地、新能源技术创新基地。二要以技术创新增强新型电力系统的稳定性、先进性，进一步加快战略性、前瞻性电网核心技术攻关，积极建设适应大规模可再生能源和分布式电源友好并网、源网

荷储协同、智能高效的先进电网。三要进一步协调好西部大型可再生能源基地和东部分布式电源建设，充分发挥我国统一大市场的规模优势，研发制造能量型、功率型等储能本体及系统集成关键技术和核心装备，满足能源系统不同应用场景的储能发展需要。四要在需求侧大力促进终端用能电气化低碳化。工业领域以生产加热、烘干、蒸汽供应等环节为重点，实施高温热泵、电加热等电能替代。围绕新型电力系统构建总体要求，以全系统最优为目标，以安全、绿色、经济为原则，统筹优化电力电量保障、电力流布局、新能源布局、系统调节能力建设规划，形成快速稳定、供需协调、经济合理的新型电力体系建设新局面。

煤炭、油气、核能是新型能源体系建设的重要组成部分。随着新能源的发展，煤炭、油气、核能在能源供应中的地位和作用将会由主体能源转向保障性能源。煤炭和油气资源用于发电的比例和用于燃料的比例会逐步下降，但清洁绿色利用的要求进一步提升。“十五五”期间，煤炭、油气的需求还会有小幅增长，需要特别发挥技术创新、市场机制的协同作用，最大限度地实现化石能源的清洁绿色开发利用。在技术创新方面，一要聚焦煤炭绿色智能开采、重大灾害防控、分质分级转化、污染物控制等重大需求，形成煤炭绿色智能高效开发利用技术体系。二要增强油气安全保障能力，开展常规油气和非常规油气勘探开发、输运和炼化领域关键核心技术攻关。三要加强战略性、前瞻性核能技术创新，开展小型模块化反应堆、（超）高温气冷堆、熔盐堆等新一代先进核能系统关键核心技术攻关。四要大力开发利用CCUS（碳捕获和封存）技术。CCUS 技术能够将油气和煤炭行业的发展与绿色转型相融合，实现大规模化石能源零排放利用，是油气和煤炭行业减碳增油、绿色转型的重要技术和途径。中国CCUS 技术和示范近年来取得长足发展，未来CCUS技术利用规模将逐步加大。在市场机制方面，一要在价格上充分体现煤炭、油气在能源安全保供方面的市场价值， 二要充分利用绿色金融、绿色证书等手段引导煤炭和油气资源的绿色低碳开发利用。

随着新能源占比的上升，能源系统的风险更加多元，新型能源体系建设要进一步增强能源产业链的韧性和安全保障能力。“十五五”规划要将发展能源技术和掌握前沿技术作为保障能源安全的核心内容。坚持以产业发展为导向， 聚焦突破“卡脖子”技术，加强创新性技术的应用，超前规划布局关键技术。以数字化、智能化为增强能源安全保障的重要抓手，聚焦新一代信息技术和能

源融合发展，开展能源领域数字化、智能化共性关键技术研究，推动煤炭、油气、电厂、电网等传统行业与数字化、智能化技术深度融合。建设能源数字孪生系统，提升能源资源配置能力，做好电网、油气管网等能源基础设施的安全监测。建立健全煤炭、油气、电力供需预警机制，建立健全煤炭、油气储备体系，进一步加强电力和油气跨省跨区输送通道建设。加快建立有色金属矿产资源“产、供、储、循、替”新体系。大力发展循环经济，开发城市矿山，促进稀有金属的回收利用。构建可中断、可调节多元负荷资源，进一步建设虚拟电厂、打造新能源汽车与电网互送模式，挖掘用户侧调节潜力。加快推动源网荷储协调控制，增强系统的调节能力。立足全球资源，加强与周边国家的互联互通。统筹设计国际油气合作战略规划，出台配套政策鼓励引导企业投资海外能源。增强参与国际治理的能力，推动互利共赢的能源务实合作，维护全球能源市场稳定。

保持稳定的能源投资，锻长板、补短板。立足我国能源产业基础和优势， 持续加大风电、太阳能发电等非化石能源及化石能源清洁高效开发利用的研发投入，强化储能、氢能、核能等前沿技术攻关。整合优化科技资源，引导各类社会资本投资于能源科技创新领域。加大对清洁能源建设的投资，以及能源安全基础设施、应急储备的投资。加强国内能源资源勘探开发，促进海外能源资源开发投资、运输通道建设和航运能力提升。

深化能源体系改革。以系统观念增强能源安全政策、绿色转型政策、能源经济发展政策的协同性。以《中华人民共和国能源法》为统领，以煤炭、电力、石油、天然气、可再生能源等领域单项法律法规为支撑，推进能源体制机制改革，健全能源转型市场化机制，深化电力、油气等领域体制机制改革。推动能源领域“放管服”改革。充分激发市场主体活力，持续优化营商环境，形成与新型能源体制相适应的制度安排：一要以能源商品属性为出发点，建设现货、期货等不同类型的能源市场，形成相应的定价机制。能源价格要合理反映市场供需、成本特征、资源稀缺性，以引导能源资源的有效配置。二要进一步完善能源投融资体制机制。合理的投融资体制机制，能使能源资金循环更加畅通， 为能源生产建设、运输使用以及科技创新、产业升级等各个环节的需求提供充足资金支持，并形成合理的投资回报率。要避免“内卷式”投资，政府要发布市场供需状况信息，引导企业合理投资。三要不断完善能源治理和监管机制。能源治理和监管是政府与市场在能源发展中的角色分工，是发挥有为政府和有

效市场作用的功能体现。以法律为依据是能源治理和监管的基本原则。完善能源治理和监管，一方面要依法规范能源市场主体的活动，另一方面要围绕国家能源发展战略目标和新型能源体系建设的需要，改进能源治理理念，推动多元主体的协同治理。以数智化手段提升各部门、各行业的协同监管，打通部门、行业和区域数据壁垒，促进数据资源共享。四要大力培育和引导绿色能源消费新模式。在全社会倡导优先使用绿色能源，大力弘扬勤俭节约的中华民族优秀传统，推动生活方式和消费模式向简约适度、绿色低碳、文明健康的方式转变。新型能源体系建设要与碳排放双控考核政策结合，以零碳园区建设为突破点， 逐步为国民经济各行各业铺设绿色底色，创造绿色发展新优势。

总之，“十五五”时期，要基本建成全国统一电力市场，进一步完善新能源参与电力市场的机制，健全煤炭、油气安全保障市场体系，使能源发展秩序更加公平开放、价格机制得到充分发挥、垄断环节价格监管机制更加完善，促进能源绿色消费以及多能融合发展的价格机制不断健全。在坚持推动能源转型和新型能源体系建设基本方向、保持能源政策稳定性的同时，根据能源发展的国内外环境变化和可能发生的重大安全问题，制定能源安全预案。持续深化油气价格改革，完善油气定价机制，加强油气交易平台建设，持续加强国际合作， 解决好部分能源对外依存度高、进口成本高等问题。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之三&“十五五”时期我国农村发展的若干问题

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长，研究员 魏后凯

“十四五”时期，我国农村发展取得显著成效，但也存在一些问题。从成效来看，首先是守住了两条底线，既守住了“口粮绝对安全、谷物基本自给” 的粮食安全底线，2024年全国粮食产量迈上1.4万亿斤新台阶，按流向统计法测算的谷物自给率保持在95%以上，又守住了防止规模性返贫致贫的底线，脱贫县农村居民人均可支配收入从2021年的14051元增长到2024年的17522元，增速快于全国农村居民平均水平。其次，乡村产业发展、乡村建设、乡村治理等乡村振兴重点工作稳步推进，取得积极进展。再次，农村居民收入和消费支出的增长速度连续多年快于城镇居民，城乡居民收入和消费差距持续缩小，2024年城乡收入比下降至2.34，城乡消费支出比下降至1.79。最后，农村基础设施和公共服务不断改善，城乡融合发展迈上新的台阶。但应该看到，目前我国农村发展仍存在一些问题。第一，农业农村现代化依然是短板，不仅在中国式现代化中农业农村现代化是短板，而且在农业农村现代化内部也存在多维度的短板。从领域维度看，农民收入、农业劳动生产率、农村公共服务等是突出短板。从“三农”维度看，根据我们的评价结果，农业现代化水平最高，农村现代化和城乡融合发展水平居中，农民现代化水平最低，离2035年目标差距最大，未来需要把农民现代化放在更加突出的位置。从空间维度看，欠发达地区农业农村现代化相对滞后，是短板中的短板，如果没有上级政府的大力支持和来自外部的帮扶，要确保这些欠发达地区到2035年同步基本实现现代化难度较大。第二， 农民种粮收益低。无论是与农民外出务工相比还是与种植蔬菜、瓜果等经济作物相比，农民种粮的经济效益均比较低，且近年来在粮食生产成本不断攀升的情况下，粮食价格出现下降，2023年稻谷、小麦、玉米三种粮食平均出售价格下降5.72%，2024年玉米、小麦等价格也出现较大幅度下降，种粮农民增收难度加大。第三，农村人口老龄化日趋严重。2023年全国乡村60岁及以上老年人口比重达到26.5%，比城市高8.7个百分点。村庄空心化也在不断加剧，据2024年中国乡村振兴综合调查，在全国14个省份的472个样本村中，人口净流出的“空心村”占91%，人口净流入的“实心村”仅占9%。

在“空心村”中，人口空心化率超过43.4%的深度“空心村”占比达48.8%。

第四，到2035年要实现城乡基本公共服务均等化，时间紧、任务重、难度大， 尤其是城乡社会保障待遇差别大。

进入“十五五”时期，我国农村发展将呈现两期叠加的特征。一个是关键期，到2035年我国要基本实现农业农村现代化。农村基本具备现代生活条件， 实现基本公共服务均等化，包括城乡、区域和群体间基本公共服务均等化。“十五五”时期是实现2035年目标的关键期。关键期若不打好坚实的基础，到2035 年目标实现就比较难。再一个是转型期，国家对脱贫地区设立了五年的过渡期， 2025年是最后一年，过渡期之后，对脱贫人口和脱贫地区的帮扶将转向低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶，相关政策也需要转型。按照《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，到2027年，东部发达地区和中西部具备条件的大中城市郊区乡村要率先基本实现农业农村现代化，农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度基本建立。因此，“十五五”对农村发展来说是一个关键期、转型期两期的叠加，农村发展中有很多关键问题值得关注。总体上讲，主要有五方面的问题需要高度关注。

一是统筹保障粮食安全和促进农民增收。近年来，我国粮食产量不断增长， 农村居民收入也在不断增长，且其增速连续多年高于城镇居民，粮食产量和农民收入呈现“双增长”态势。然而，在这种“双增长”背后存在一个结构性偏差事实，即农民增收与农业生产经营之间的联系并不密切。总的来看，农民增收主要靠外出务工的工资性收入和政府转移性收入，而包括粮食种植在内的农业经营净收入对农民增收的贡献较小。农业（种植业）经营净收入对农民增收的贡献率2014—2020年只有9.5%，2021—2023年该贡献率虽有所提升，但也只有13.9%。促进农民增收，重点难点是确保种粮农民收入持续稳定增长。尽管保障粮食安全是治国理政的头等大事，但对种粮农民来说更多看重的是收入增长。因此，就国家层面而言，需要统筹保障粮食安全和促进农民增收，把种粮农民增收放在促进农民增收的重要位置，确保种粮农民收入同步甚至更快增长，只有这样才能调动农民种粮和地方抓粮的积极性。

二是因地制宜发展多种形式的现代大农业。发展现代化大农业是加快农业农村现代化的主攻方向，但目前学术界和有关部门仍存在认识误区，即把现代化大农业狭义理解为现代化大规模农业，认为发展现代化大农业只是黑龙江、吉林等少数省份的事情。这是对现代化大农业的误解。事实上，现代化大农业是践行大农业观的现代化农业，是大农业和现代化农业有机结合的整体。从这

个意义上讲，发展现代化大农业对全国所有地区都是适用的，每一个地区都需要践行大农业观，因地制宜发展多种形式的现代化大农业。例如，东北的黑龙江、吉林和西北的新疆等人均耕地资源较多的地区，可以发展现代化的大规模农业；对于广大的其他地区，由于人均耕地资源较少，可以发展适度规模经营的现代化大农业，通过土地流转和服务外包来实现土地规模化和服务规模化经营，走复合型规模经营之路；对于上海、北京、重庆等大都市地区，则可以发展都市型现代化大农业。此外，每一个地区都有很多特色资源，发展特色农业潜力巨大，在此基础上可以发展特色型现代化大农业。

三是农村老龄化应对及养老服务体系构建。当前我国农村人口老龄化问题日益突出。为积极应对人口老龄化，“十五五”时期亟须加强农村公共设施的适老化改造，建立与老龄化进程相适应的老年友好村庄。农村养老服务体系目前存在的主要问题是短缺下的资源错配：一方面，近年来在农村建设的机构养老床位大量闲置；另一方面，农民居家养老需求得不到满足。

据2024年中国乡村振兴综合调查，在60岁及以上农村老人中，近90%的受访者希望居家养老，仅有5.6%的受访者希望在养老机构养老。这表明，现阶段农村居家养老仍是主要需求，但各种资源大都投向机构养老，由此导致农村机构养老的床位大量闲置。虽然目前许多地方都出现了养老床位城区一床难求与农村大量闲置并存的现象，但这并不能掩盖农村养老设施和养老服务严重短缺的事实。一些地方把大量的资源投向机构养老，而农村居民因收入水平和消费能力有限，更多需要的是居家养老，这是一个短缺下的资源错配问题。农村养老服务补短板将是今后较长一段时期内的重点任务。适应农村居民的需求，当前应加快发展农村居家养老服务，建立以居家养老为主的农村养老服务体系，有效满足农村老人吃饭、就医、照护等多样化需求，同时实行医养结合，鼓励邻里互助，提高农村居家养老服务质量。

四是农村低效闲置资源的再开发再利用。预计到2030年，我国的城镇化率会超过70%，达到71%左右。随着城镇化的不断推进，农村人口老龄化和村庄空心化将会进一步加剧，农村常住人口和村庄数量将会进一步减少。适应城乡人口的这种变化趋势，“十五五”期间需要进一步优化村庄布局，按常住人口来优化农村基础设施和公共服务，提高公共资源配置效率。农村有大量闲置的公共资源需要再开发再利用，比如学校，由于义务教育城镇化率远高于常住人口城镇化率，农村的小孩有的到县城、城镇上学了，农村中小学生源越来越少，

校舍大量闲置，农村闲置校舍的再利用就成为一个紧迫问题。又如，截至2024 年底全国共确认农村集体经济组织成员9.3亿人，而我国农村户籍人口为7亿多， 2023年为7.29亿人，乡村常住人口2024年是4.65亿人。这就意味着，在现有农村集体经济组织成员中，有4.65亿人常住在城镇。这4亿多人居住和工作在城镇， 但在农村拥有“三权”即土地承包经营权、宅基地使用权和农村集体经济收益分配权。随着城镇化的推进，未来在农村拥有“三权”的城镇居民规模会进一步扩大。然而，在现行法律和规章制度下，进城落户农民在农村的“三权”还难以有效退出。“三权”难以退出，不仅会妨碍农业规模化经营，还堵塞了城乡居民家庭财产性收入拓宽的渠道。从发展趋势看，农民进入城镇以后，在城里有了稳定的工作，在自愿依规的基础上有偿退出农村“三权”将是大势所趋。逐步增加开放性，扩大交易半径，采取市场化有偿退出办法，将是下一步亟待研究解决的问题。

五是欠发达地区分层分类帮扶与同步基本实现社会主义现代化。在2020年之前，我国把打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的一个目标底线。之后， 国家把防止发生规模性返贫致贫作为过渡期的目标底线。现在过渡期快要结束了，2025年以后的目标底线该如何确定呢？面向两个阶段的发展目标，可能需要把确保欠发达地区到2035年同步基本实现社会主义现代化作为一个目标底线。目前，中央已经明确要建立欠发达地区分层分类帮扶制度。这里的分层就是按照欠发达地区的欠发达程度，区分重度、中度、轻度欠发达地区，分类就是按照欠发达地区的地理位置、自然条件和经济社会特征等划分不同类型，对不同层次和类型的欠发达地区实行差异化的支持政策。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之四&形势的不确定性与趋势的确定性

中国财政科学研究院研究员 刘尚希

一、一个分析框架的提出

观察和分析当前宏观经济形势，可以采用不同于传统的消费、投资、净出口组成的拉动经济增长的“三驾马车”的分析框架。这个新的分析框架涵盖以下三个基本要点：

一是将形势和趋势结合起来观察，并把形势置于趋势之中进行分析。形势和趋势与短期和长期之间存在着对应关系，形势是趋势中的浪花，趋势会在当前的形势中显现出来。但形势和趋势也存在区别：形势是短期的运行态势，依托宏观政策来构建确定性，而趋势是长期发展的方向，依托五年规划和发展战略来构建趋势过程的确定性。

二是可从形势的变化和趋势的吻合度来判断面临的公共风险或宏观风险的状态———扩散（上升）还是收敛（下降）。对于公共风险状态的变化，可以依据形势变化和趋势要求之间的吻合度来分析和判断。当形势的变化适应趋势时，公共风险就会收敛；当形势的变化悖逆趋势时，公共风险就会上升，如经济收缩、发展趋缓、失业增多。

三是基于风险导向完善政策和深化改革。

政策如何调整，要不要加力；改革如何进一步推进，怎么深化，这些本质上都是风险导向的，即根据当前和长期所面临的公共风险状态变化来进行判断并调整优化改革措施。公共风险的短期表现是宏观风险，据此来调整优化宏观政策；公共风险的长期表现是发展风险，据此来推进改革的全面深化，实现发展的可持续性。

二、形势寓于趋势之中

在分析具体问题之前，要分清楚当前所面临的整体形势和发展趋势，以及二者之间的关系。

（一）形势分析侧重于当前：观察运行态势

1. 从历史看当前，其基本特征是高度不确定，全球风险加速扩散

形势分析侧重于当前，通过观察当前来把握经济社会运行的态势，往往需要采用历史比较的方法来判断，实质是“从过去来看现在”。全球范围内经济

增速放缓，自2008年全球金融危机之后，出现了台阶式的下滑。但从另一方面看，我国处于生产生活方式加速演变的百年未有之大变局之中。农耕时代，生产生活方式是千年一变，工业化时代是百年一变，数字化时代则是十年一变。这种加速演变是数字革命导致的，大国博弈则进一步促进了数字技术的创新和扩散，使得数字革命加快重塑经济社会形态和人类文明形态。在这样一个快变的时代，我们所面临的形势，其基本特征是“高度不确定”。对于当前所面临的各种经济社会问题，更需要用一种复杂系统的思维去进行观察和分析。当前， 赤字、货币、就业和经济增长之间的逻辑关系超出了传统理论的解释力。经济底层逻辑的变化导致不可控的变量越来越多，经济运行日趋复杂，内生风险不断增多，而且越来越难以把握。风险具有扩散的特点，风险全球化是当前全球化的一个重要特征。如果说过去的全球化更多的是合作共赢、共享全球化红利， 那么现在全球化的基本特征就是风险全球化，处于“风险共同体”之中。在经济全球化、金融全球化相互推进的过程中，某一个地方的风险可以通过各种各样的渠道进行传递，成为全球风险。

2. 大国如何管控全球风险，不只是双边问题，而是新型全球化带来的重大 挑战

现在有一些观点认为，美国在推行“逆全球化”，但事实上，逆全球化只是表象，美国正试图构建一种对美国更有利的“新型全球化”。美国尽管还是世界上最强大的经济体，但已经处于相对衰落的态势，而中国的发展越来越快， 美国内部有一种战略焦虑，认为现有的全球化对中国更有利，因而它希望构建一种新型全球化来遏制中国。

如何管控全球风险是对大国的重要考验，管控好了就是机遇，否则就是纯风险。这对于中国来说更是重大的挑战，这种“大变局”对中国而言是难得的历史机遇，但需要我们更新观念。过去，我们更多是基于国内考虑问题，而仅仅把国际当成外部环境，这种思维不太适应新型全球化的要求。如果仅仅把国际当成环境，视野向内，就容易产生一种不由自主的收缩：外部不行，就内部搞；产业链供应链不安全了，就收缩在国内搞，似乎把产业布局在国内，就变得安全了。这会损害中国经济增长的潜力和未来发展的空间，应把全球当成中国发展的空间，而不只是国际环境。

（二）讲趋势侧重于未来：观察发展态势

讲趋势侧重于未来，通过观察未来把握发展态势。从未来看当前，我国经

济社会发展面临数智化、低碳绿化、金融化、城市化、老龄化、新型全球化六大趋势。我国经济社会进一步发展，要走中国式现代化的道路。欲在21世纪中叶建成现代化强国，就要面对、顺应这六大趋势。我们所说的趋势的确定性指的就是这六大趋势的确定性。

这六大趋势的方向是确定的，是不可逆的，但是它们各自的演进过程是不确定的，且相互交织，其社会公共风险和经济宏观风险不可预知、难以预测。在趋势演变的过程中，有可能因为这些风险看不清楚，经济的运行与金融化、城市化、老龄化、新型全球化的吻合程度产生偏离。现在，我国形势和趋势的吻合度最高的就是数字化和低碳绿化。我国低碳绿化的发展在全球处于领先地位，数智化的发展已经跟上全球数字革命的步伐，虽然和美国还有一点差距， 但是差距并不是很大。而在金融化、城市化、应对老龄化以及在新型全球化构建方面，中国与美国还存在一定差距，也就是说，当前的运行态势与趋势的吻合度有待进一步提高。

（三）形势是大趋势中的浪花

形势像是大河里面的浪花。浪花是随着河流流淌此起彼伏的，但是大的趋势就是一江春水向东流，不会因为形势的起伏而改变，所以要把形势放到大趋势下观察分析和理解，要分析形势和趋势的吻合度。

如果形势与趋势的吻合度出现了偏差，怎么让它们更加吻合呢？答案是， 一方面要让市场有效，另一方面要让政府有为，政府和市场形成合力，推动当前的运行态势与未来发展趋势相吻合，从而化解逆势而行的风险。具体来讲， 市场有效就是市场在资源配置方面发挥决定性作用，不断增强经济的自组织能力，更重要的是提升企业的自主创新能力。而政府有为则更多就是监测宏观风险，政府不能过度干预微观主体，要让微观主体的宏观环境有更大的确定性。如果政府更多在微观方面发力、用力和加力，在宏观方面、在确定性增强方面的作为就会减少。这需要政府有一个更加宏观的视野，要做到无处不在、无事不扰，让微观主体的宏观环境有更大的确定性，使各类政策有更大的可预见性。

三、当前宏观经济：局部亮点多，大循环仍不畅

在了解整体形势和趋势之后，具体来看当前我国的经济增长形势。2025年上半年，我国经济取得不俗的成绩，局部亮点较多，但整体大循环仍然不畅， 不确定性依然较大，且有明显上升，显示增长状态的主要指标仍未回归既有轨道，一些领域和行业面临的风险压力增大。

（一）2025年经济形势的不确定性上升

2025年经济形势的不确定性明显上升，实现5%左右增长目标的难度加大。

2025年上半年，我国经济运行总体平稳、稳中向好，GDP同比增长5.3%。农业（种植业）增加值、全国规模以上工业增加值、服务业增加值分别同比增长3.7%、6.4%、5.5%。社会消费品零售总额245458亿元，同比增长5.0%；全国固定资产投资（不含农户）248654亿元，同比增长2.8%；货物进出口总额217876亿元， 同比增长2.9%。

但是，也要看到，现阶段我国居民平均消费倾向下降，居民消费支出增速回落。这背后既有全球经济下行和我国结构性障碍并存的影响，又有内生动力不足叠加“对等关税”冲击的共同作用。此外，宏观风险尚未出清，市场预期短期化的影响较为明显。这些也是2025年及以后经济增长动能有待增强的方面。

（二）“增长状态”仍未回归正常

增长状态不是单纯的数量概念，而是一个“状态”概念。增长速度包括三组对比数据，即名义增速和实际增速的对比、现实增速和潜在增速的对比、现实增速和实现战略目标所需增速的对比。这三者可以组成一个增速状态矩阵， 用以表示经济增长的状态。

名义增速仍低于实际增速。名义增速与温差和微观主体的感受直接关联。因为居民的工资性收入、企业的营收和利润以及政府税收都是与名义增速挂钩的，而与实际增速无直接关系。2025年上半年，名义增速仍低于实际增速，依然存在宏观数据亮眼但与微观感受之间存在显著温差的情况。当前，规模以上工业企业的利润增长依然处于疲弱状态，中小企业依然处于收缩区间，也反映了这种温差的存在。如果名义增速上升，那么微观主体的状况就会改善，政府的税收增长也会改善。

现实增速低于潜在增速。当前资源、产能、人力闲置增多，服务业增速慢于制造业增速，与需求结构不匹配。随着消费需求的升级，服务消费的占比也应该逐步上升。相应地，服务消费要有足够的供给，但是当前我国服务消费（如养老服务消费）受到体制机制约束难以有效提升。货物消费占比上升，服务消费占比下降，实际上意味着消费在降级。

（三）就业、收入、财政、银行面临的风险压力较大

青年失业率居高不下的状态如何缓解，是一个重大的现实问题。从趋势来看，2025年下半年青年就业会面临更大的困难，增加中低收入者收入的难度也

会更大。各种风险将会向财政汇聚，实体经济的风险则会向银行汇聚。各种微观风险外溢增多将会扩大宏观风险。避免风险汇聚累积，应成为当前宏观经济治理的关键着力点。

四、当前全球不确定性上升既是挑战又是机遇

美国发动的全球关税战是当前各界关注的热点，给全球以及我国经济带来了较大冲击，使得不确定性上升。应对不确定性引发的全球风险扩散，要从中发现和把握住机遇，做好产业链供应链的全球布局，办好自己的事，构建中国的确定性。

（一）借力打力，构建新型全球化

中美两国的新型全球化战略并非完全对立，只是主导方式不同。各种策略博弈，应当服从于战略博弈——构建更有利于中国的新型全球化。中国的发展空间、核心利益和国家安全不再是一个国境内的概念，而须以全球为舞台，置于全球经济发展和全球治理体系之中。以人类命运共同体理念推动新型全球化， 已经成为中国的核心利益。

（二）借力改变外循环路径依赖，做大做强内循环

关税战事实上给了中国一个历史性的机遇。我们要借力改变外循环的路径依赖，趁机做大内循环。把关税战的压力转变为做大做强内循环的动力，彻底摆脱外循环的依赖，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（三）趁机扩大全球朋友圈

美国搞对等关税实际上是以霸凌的方式强行拉圈，对中国进行围堵。对此， 可以考虑借鉴单边免签的经验，进一步扩大主动单边开放的力度，做大朋友圈。真正的主动开放需要推动制度创新，而不仅仅是打开大门，要以制度创新、扩大制度供给的方式来实行主动单边开放，有针对性地对一些国家、商品实行零关税，扩大进口，发挥中国超大规模市场优势，吸引更多的国家与中国共同发展。

（四）加快人民币国际化步伐

关税战为加快人民币国际化步伐、建设金融强国提供了一个机会。建设金融强国，关键是货币，人民币暂时替代不了美元，但有做大做强的机会。尽管中美贸易摩擦未曾停歇，但是赴美国上市的中国企业并未明显减少，这是一个怪现象。要通过资本市场和国债市场改革，强大中国资本市场，为全球提供人

民币资产、提供定价基准，这样才能做大做强人民币。让人民币更快地国际化， 需要加快财政体制和金融体制改革，尤其是资本项目下的改革。

五、顺应大趋势，做好自己的事

面对当前宏观经济形势，要顺应趋势，专注于做好自己的事，加快推出标志性改革措施，增强对改革的信心；同时，做好各项政策的落实和评估反馈工作，提升政策的实施效果。

一要把“政策+改革”嵌入大趋势之中。政策和改革要瞄准和顺应六大趋势， 关键是真正转向以人民为中心的发展，实现社会身份平等、基本权利平等，让不同群体的发展机会平等。

二要做到宏观政策与改革举措相互嵌入。要基于宏观政策效果的提升来推动改革，基于风险和行为完善宏观政策。要扭转悲观预期，改变居民、企业、政府部门的行为倾向。

三要理顺两大关系。其一是金融创新、数字革命和产业创新的循环关系， 其二是教育平等化、人力资本积累和高质量就业的关系。这些均涉及相关领域改革的问题，迫切需要加快改革步伐。

四要把城乡分治改革嵌入扩大内需战略之中。推动农民市民化和城乡联动改革。改变城乡二元结构，以城市化来带动乡村振兴，是扩大内需战略的抓手。没有城市化，没有城市人口的扩大，乡村振兴就难以实现，因为乡村的市场在城市，要加快推动农民市民化，扩大市民人口规模。

五要围绕人的需求，实现有效投资和扩大消费的相互促进。一切围绕人的需求来做文章，公共服务要跟人走，投资要跟人走，转移支付要跟人走，要满足老中青等不同年龄段、各类不同群体的需求。只有坚持“跟人走”，才能保证在动态、流动的社会实现公共服务和人的结合，这样才是真正的以人为本。当前，公共资源的空间错配日趋严重。这需要我们加快调整和建立新的体制机制。实际上，有效投资和扩大消费可相互促进。什么是有效投资？跟人走的投资，就是有效投资；不跟人走的投资，就是无效投资。有的投资缺乏前瞻性， 投下去了，项目搞成了，可人已经走了，这样的投资肯定是无效的。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之五&多措并举着力推进民营经济高质量发展

北京大学党委常委、副校长、经济学院教授、博士生导师 董志勇

在“十四五”规划收官、“十五五”规划谋篇布局之年，我国相继召开民营企业座谈会、颁布《中华人民共和国民营经济促进法》，不仅充分印证了民营经济在中国式现代化征程中的重要地位，为提振民营经济的发展信心提供了坚实保障，更为“十五五”时期加快完善民营经济高质量发展体制机制、破解发展瓶颈指明了方向。

民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国的重要力量，在稳增长、促创新、增就业、保民生等方面发挥着不可替代的作用。当前我国产业转型压力加大、国际竞争日趋激烈，对民营经济发展提出了新要求、构成新挑战，因而要从构建高水平社会主义市场经济体制的全局出发，深刻把握民营经济发展的内在规律和趋势， 为民营经济高质量发展提供规则引导、环境保障、要素支撑、创新赋能，使其在服务国家大局中拓展自身发展空间、增强核心竞争力。

一、着力推进民营经济高质量发展的现实逻辑

改革开放四十余年的实践经验已充分证明，民营经济从无到有、从弱到强的巨大跃升是中国经济奇迹的重要底气和动力源泉，充分彰显了中国特色社会主义的制度优势和活力。当前我国经济发展步入转型升级的历史关键期，诸多风险挑战亟待化解，质的有效提升和量的合理增长亟待兼顾，民营经济的高质量发展愈发显现出独特的时代价值和现实必要性。

（一）着力推进民营经济高质量发展，是发展新质生产力、培育核心竞争力的必然选择

创新是新质生产力的显著标识，而民营经济在实现原创性、颠覆性科技创新及其商业性转化过程中具有独特优势。从需求侧来看，民营企业对市场需求变动具有敏锐感知力，能够第一时间汇集人才、资源、信息等优质生产要素， 投入新产品、新模式、新业态的培育过程；从供给侧来看，民营企业具有扁平化管理、灵活经营等突出特征，在激烈的市场竞争中，更有动力通过生产效率提升、产品和服务的差异化供给谋求优势地位，也更注重通过产业链关联、产业集群等形式整合创新资源，这为缩短科技成果转化周期创造了条件。目前，

民营企业在我国专精特新中小企业中占据绝大多数，在加快自主创新、推动产业高端化智能化转型、服务国家科技创新战略等方面已有较为扎实的基础和经验，不少企业和产品已在国际市场上擦亮“名片”。今后应大力支持民营经济在产业创新转型中深耕求索，为我国加快构建现代化产业体系、提升全球经济竞争力提供强大支撑。

（二）着力推进民营经济高质量发展，是有效提振消费、持续推进宏观经济企稳向好的必然选择

消费是拉动我国经济增长的重要引擎，是充分发挥超大规模市场优势的核心抓手，而民营经济在持续扩大内需方面大有可为。一方面，民营经济的高质量发展为释放消费潜能、引领消费新潮流开辟了广阔空间。目前我国居民消费结构已由生存型向发展型、享受型转变，但在消费意愿上仍显不足。民营企业覆盖领域广、发展策略多元，为打造差异化的消费品类、消费体验、消费场景提供了天然支持。近年来，我国在新能源、人工智能等新兴领域的现象级产品不断涌现，形成以优质供给创造有效需求的良好局面。另一方面，民营经济的高质量发展为提振消费信心、提升消费能力奠定了基础。民营企业占据我国企业总数的九成以上，对于扩大就业规模、改善就业结构发挥着不可替代的作用， 不仅有助于积极化解消费者“不敢花”“不愿花”的困境，还通过技能培训、行业交流等形式，不断更新员工的消费理念和习惯、提升消费品质，为落实中央经济工作会议提出的“提升消费能力、意愿和层级”要求创造了良好条件。

（三）着力推进民营经济高质量发展，是加快构建高水平社会主义市场经济体制的必然选择

民营经济在社会主义市场经济体制的日益完善中发展壮大，社会主义市场经济也在民营经济的提质增效中迈向新的发展阶段。第一，民营经济高质量发展有助于推动产权管理制度完善。民营企业家对各类产权特别是新领域新业态产权保护的客观需求，为优化产权制度保障、促进市场体系法治化规范化提供了新动能。第二，民营经济高质量发展有助于深化要素市场化配置。民营企业平等获取生产要素，是落实其发展权益的重要体现，各类生产要素的自由流动和优化配置将进一步释放社会主义市场经济的发展活力。第三，民营经济高质量发展有助于推动市场治理模式创新。民营企业内部治理结构的优化及其与外部市场的良性互动，为形成政府、企业、行业组织等主体协同共治的发展局面提供了新思路、新经验。第四，民营经济的高质量发展有助于对接全球市场体

系。当前我国民营企业“走出去”的步伐日益加快，对国际市场规则的理解也日益深入，将显著推动我国市场体系向更高水平的国际化迈进。

二、推进民营经济高质量发展须着重把握四组关系

（一）注重延续与创新，健全民营经济发展体制机制

要始终贯彻落实党和国家对民营经济发展的基本方针政策，以“两个毫不动摇”“三个没有变”等重要论断为指引，持续推动民营企业同其他市场主体的权利平等、机会平等、规则平等，并以法律法规、长期规划等形式予以固定和呈现，稳定民营企业的发展预期。同时，要以民营经济发展进程中出现的新问题、新挑战为契机，通过试点和逐步推广相结合，不断创新体制机制，有针对性地促进市场准入与监管机制、投融资促进机制、科技创新服务机制、人才保障机制等的优化完善，兼顾制度供给的持续性和灵活性，为民营经济的蓬勃发展保驾护航。

（二）统筹当前与长远，积极响应民营经济发展诉求

一方面，要建立健全政府与民营企业的常态化沟通机制，精准挖掘并着力解决民营企业当前发展的急难愁盼问题。例如，就中小企业普遍关心的融资难融资贵问题、账款拖欠链式传导问题、数字化智能化转型阵痛问题、国际贸易摩擦问题等，要坚持问题导向，予以精准施策。另一方面，要强化政策前瞻性和全局性，格外注重培育民营经济的长远发展能力。例如，就提升民营企业的创新能力而言，要加快建设产学研用协同创新平台，推动民营企业同高校、科研机构的深度合作，打通科技创新成果与市场需求之间的壁垒；通过专项创新基金扶持、财税优惠、信贷支持、创新基础设施建设等手段，鼓励企业创新生产要素投入和整合，保障企业创新收益，为加快形成一批世界级企业和领先技术提供全方位支持。

（三）兼顾大力支持与规范引导，保障民营经济健康发展

民营企业是市场经济活动的重要参与者，既要充分享有相关法律法规保障的各项正当权益，又要自觉履行其在现代化建设中的应尽责任义务，二者相辅相成、相互支撑，是民营经济可持续发展的先决条件。就企业的内部治理而言， 要支持民营企业逐步建立现代企业治理结构，健全科学决策、权力制衡、风险防控等治理机制，注重人才梯队建设，通过多样化的人才培养计划、股权激励计划等，将员工与企业的长期发展紧密融合；就企业与市场环境的关系而言， 民营企业要严格遵守法律法规和市场规则，自觉抵制不正当竞争行为，维护公

平公正的市场秩序；鼓励民营企业密切融入经济发展大局，顺应经济转型规律和趋势，履行社会责任，为宏观经济繁荣稳定贡献力量。

（四）协调外部支持与内生动力，激活民营经济发展动能

继续强化民营经济高质量发展的顶层设计，优化宏观调控机制，加强财政、货币、产业、区域、科技、环保等政策的协同配合，为企业发展打造坚实的“四梁八柱”。同时，要高度重视和发挥民营经济的内生发展动力，鼓励大型民营企业在技术创新、治理转型、市场拓展等方面发挥示范带动作用；充分尊重和保障民营企业自主决策、自主经营的权利和空间，积极弘扬企业家精神，大力支持民营企业在新领域新赛道的开拓探索，化危机为契机，化挑战为机遇，持续营造鼓励创新、宽容失败的良好社会氛围，形成有为政府与有效市场密切互动、相得益彰的生动实践。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之六&依托国内区域合作， 促进国际次区域合作

中国国土经济学会理事长、研究员 肖金成

当今世界正处于百年未有之大变局，国际局势日益复杂严峻，经济全球化进程趋缓，全球贸易格局正在重塑，以地缘关系为依托的国际次区域合作显得尤为重要，应成为“十五五”时期的重要推进方向。但国际次区域合作有赖于国内区域合作，必须同步推进或超前构建国内区域合作框架，共同推动国际次区域合作迈向新台阶。

一、加强国际次区域合作是应对逆全球化的有效举措

21世纪以来，在谈到未来世界发展趋势时，总会用两个词来概括：经济全球化和区域经济一体化。经济全球化是由跨国公司推动的，资本在全世界流动， 利用发展中国家的劳动力、矿产资源等优势攫取利润。美国曾经是经济全球化的积极推动者。一些国家包括老牌资本主义国家的工业发展受到威胁，纷纷“抱团取暖”，建立了区域合作组织，如欧盟、东盟、阿盟、非盟等。由此可见， 区域经济一体化是应对经济全球化的重要举措。改革开放以来，为加快经济发展，中国引进国际资本、设备和技术，发展现代生产力，尤其是加入世界贸易组织以来，外资加快进入，工业化、城镇化快速推进，综合国力和国际市场竞争力显著增强。毋庸讳言，中国是经济全球化的受益者，也是经济全球化的推动者。近年来，逆全球化暗流涌动，尤其是美国挥舞“关税大棒”，不断对全球化制造障碍，世界面临百年未有之大变局。在国际形势不断变化的今天，区域经济一体化成为应对逆全球化的重要策略。

区域经济一体化就是位于同一区域的国家或地区为了维护共同的经济利益加强经济联系与合作并通过契约和协定促进资本、商品或劳务等自由流动的过程。中国是一个大国，周边国家数量众多，近年来中国不断加强与东南亚、东北亚、中亚国家的合作。由于国际政治的复杂性，国际区域合作面临诸多障碍， 加强国际次区域合作成为一个可行的、有效的途径。

国际次区域合作是指在国际区域合作框架下一国的若干地区与相邻国家的若干地区的国际合作。国际次区域合作由于具有地缘关系、人缘关系、文缘关系的优势，在国际合作中占有非常重要的地位。国际次区域合作具有多层次特征。一个国家的一个地区和相邻的多个国家可以开展合作，一个国家的一个地

区与另一个国家的相邻地区可以开展合作，也可以与多个国家的相邻地区开展合作。合作范围可大可小，合作领域可多可少，可以开展企业与企业的合作， 也可以开展地方政府和地方政府的合作，既可以共同签订国际次区域经济合作协议，又可以建立具有固定范围的合作组织。

二、澜沧江—湄公河国际次区域合作是一个比较成功的案例

1992年，在亚洲开发银行倡议下，构建了澜沧江—湄公河国际次区域经济合作机制。中国、老挝、泰国、缅甸、柬埔寨和越南签署了便利客货运输、动物疫病防控、信息高速公路建设和电力贸易等多项合作文件，批准了贸易投资便利化行动框架和生物多样性保护走廊建设等多项合作倡议。澜沧江—湄公河发源于中国青藏高原唐古拉山，自北向南流经中国青海、西藏、云南三省区以及缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国，注入南海，中国境内称为澜沧江， 中国境外称为湄公河，全长4880公里。澜沧江—湄公河次区域位于东南亚、南亚和中国西南地区的接合部，地理位置十分重要。

澜沧江—湄公河次区域的合作范围涉及交通、电信、能源、旅游、环境、人力资源开发、贸易、投资和农业九个领域。国家领导人会议是澜沧江—湄公河次区域合作的最高决策机构，每三年召开一次。部长级会议每年举行一次， 下设专题论坛和工作组。2002年11月3日，大湄公河次区域经济合作首次领导人会议在柬埔寨首都金边举行。2024年11月6—7日，大湄公河次区域经济合作第八次领导人会议在云南昆明举行，通过了《大湄公河次区域经济合作第八次领导人会议宣言》。当前世界进入新的动荡变革期，中国和湄公河流域国家是亲如一家的命运共同体，更要紧密团结协作，充分发挥经济互补优势，把各领域务实合作进一步引向深入，在共同发展的道路上坚定携手前行，为地区和世界的和平安宁、繁荣发展作出积极贡献。

三、国际次区域经济合作有赖于国内区域合作

澜沧江虽流经中国青海、西藏和云南三省区，但参与次区域合作的只有云南省。云南省的面积为39.41万平方公里，面积不算小，但山地面积大。关键问题是产业结构与缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南高度趋同，工业不太发达， 缺乏互补性，合作领域并不多。因此，应扩大国内的区域范围，由云南扩大为整个西南地区，包括重庆、四川、云南、贵州、西藏。西南地区土地面积为234 万平方公里，占全国陆地面积的24.5%。常住人口2亿多人，2024年地区生产总值15.4万亿元，且产业与东南亚国家有较强的互补性。成渝地区双城经济圈具

有雄厚的工业基础，可为东南亚地区和南亚地区各国提供各类工业品。东南亚和南亚的水果及其他农产品也是成渝地区所需要的，互有需求是区域经济合作的基础。

与中国相邻的国家还有很多，除了东南亚、南亚国家之外，还有中亚、东北亚国家；除了陆地相邻的国家，还有隔海相望的国家，如日本、韩国、印度尼西亚、新加坡、菲律宾、马来西亚等海洋国家，均可以建立国际次区域合作框架。建议依托西南地区促进东南亚南亚次区域合作；依托西北地区促进中亚次区域合作；依托东北地区促进东北亚国际次区域合作；依托泛渤海地区促进泛黄海国际次区域合作；依托泛珠三角地区促进“海丝”国际次区域合作。中亚国际次区域合作正在推进之中。中亚五国包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦，与中国存在密切的经贸合作关系。1996年，亚洲开发银行发起成立中亚区域经济合作机制（CAREC），范围包括中国及中亚五国等11国，中国将新疆确立为核心项目执行区，并建立了国家部委与地方政府协同的内部协调机制。中国提出构建丝绸之路经济带倡议后，中亚五国积极响应。新疆作为丝绸之路经济带的核心区，积极与中亚五国开展合作。2023年，首届中国—中亚峰会召开，地方政府合作被纳入多边框架。但仅靠新疆是不够的，新疆地域广大，但人口较少，经济实力不够强。因此，需要加强国内区域合作，如加强同陕西、甘肃、宁夏、青海的合作，尤其是与陕西、甘肃的合作至关重要。陕西、甘肃两省产业基础比较雄厚，人力资源也比较丰富， 与新疆乃至中亚有较强的互补性。中国西北五省区（陕西、甘肃、新疆、青海、宁夏）与中亚五国共同构建中亚国际次区域合作机制，是比较现实的选择。当然，待时机成熟，也可以依托此合作机制，将俄罗斯南部地区、蒙古的西部地区纳入进来，这有利于加快这一区域的经济社会发展。

东北亚国家包括中国、日本、韩国、朝鲜、蒙古和俄罗斯，是世界上最重要的经济区域之一。该区域不仅在地理上相邻，而且在历史上有着深远的文化联系和复杂的地缘政治背景。东北亚地区的经济合作很早就被提上了日程，但由于地缘政治关系复杂，经济合作时断时续，推进效果并不好。因此，加强东北亚国际次区域合作更具有现实意义。东北亚国际次区域合作的范围包括中国东北地区与俄罗斯远东地区、蒙古东部地区和朝鲜，由于经济上的互补性，能够取得互利共赢的效果，有利于中国东北地区的开放与振兴。俄罗斯远东地区的一些州市与中国东北地区经贸关系密切，对合作有强烈的渴望。在俄乌冲突

前景尚不明朗的情况下，加强合作是加快俄罗斯远东地区发展的不二选择，我们要抓住这一前所未有的机遇，提出加强次区域合作的方案或框架。

泛黄海国际次区域包括中国的北京、天津、河北、山东、江苏、上海六省市以及邻国日本、韩国。中日韩经济贸易关系非常密切，贸易额较大，但国家层面的合作始终受到美国的影响，合作进程屡屡受阻。加快泛黄海国际次区域经济技术合作，对推动区域经济一体化发展、探索国际次区域合作发展新机制和新路径具有重要的现实意义。中国六省市与邻国日本、韩国经济联系密切。2024年，中国六省市对日本的贸易总额达到1706.03亿美元，占中国对日贸易总额的55.34%；对韩国的贸易总额达982.94亿美元， 占中国对韩贸易总额的29.96%。应通过中国六省市的区域合作，继而推动泛黄海国际次区域经济合作， 建立不同层面的合作机制。

此外，还要积极推进“海丝”国际次区域经济合作。在21世纪海上丝绸之路国际区域合作框架下，应建立“海丝”国际次区域合作机制。可将印度尼西亚爪哇岛、马来西亚、新加坡、菲律宾吕宋岛以及越南中南部作为国际次区域合作的主要对象。中国东南沿海地区经济发展迅速，产业结构不断升级，但在能源和劳动力资源方面存在一定短板。东南亚地区富含油气、矿产等能源资源， 如印度尼西亚、马来西亚在油气资源上储量可观，能为中国东南沿海地区的制造业、能源产业提供持续稳定的能源支撑，保障地区能源安全。此外，东盟拥有庞大的人口市场，随着经济的发展，民众消费能力提升，对各类商品和服务的需求日益增长，中国东南沿海地区成熟的电子产品、轻工业产品等可以借助地缘优势，更便捷地进入东盟市场。中国在基础设施建设领域积累了丰富经验， 能够为东南亚国家的交通、能源等基础设施建设提供投资和技术支持。在数字经济、新能源等新兴技术领域，中国也走在世界前列，可为东南亚国家提供技术转让、人才培训等服务，助力其产业升级。

总之，国际次区域经济合作有赖于国内区域经济合作，二者相互依托、相互支撑。国家要指引方向，提出原则性要求，构建合作框架；地方政府要积极推动，保驾护航；企业要唱主角，建立日益密切的经贸关系。扩大开放必须加强国际合作，加强国际合作才能扩大开放。“十五五”时期，中国要加快实施开放合作战略，通过加强国际次区域经济合作，破解逆全球化对中国外经外贸的冲击，实现高质量发展和区域协调发展。

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之七&“十五五”时期我国经济发展的挑战、趋势及战略重点

中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授 王小广

科学制定“十五五”规划，需要对推动我国现代化进程的内在规律及面临的国内外形势作出科学判断，积极应变、主动求变、化危为机，做好自己的事。“十五五”时期是中国式现代化关口突破期，也是改革开放以来我国发展最具挑战的时期，还是最重要的发展机遇期。展望“十五五”，我国经济发展有望出现双期连环巨变——双V形巨变，步入高质量发展繁荣新周期。推动“十五五” 时期巨变的关键是深化分配端改革，促进超大规模的消费动能加快释放，建立创新主导和消费主导的新经济。

一、“十五五”时期是我国突破中等收入陷阱的最关键时期

“十五五”时期将是我国突破中等收入陷阱的最关键时期，主要包括两层含义：

一是处于现代化战略突破的关键阶段。

“十五五”时期是我国突破中等收入陷阱的决胜期。中国式现代化最大的风险是掉入中等收入陷阱。突破中等收入陷阱的主要途径就是推进高质量发展， 实现动能、格局和体制的三重转型，即建立新动能、新格局、新体制。新动能的一方面是供给新动能，其标志是实现高水平科技自立自强和建成现代化产业体系，经济增长主要依赖全要素生产率的提高，形成创新驱动的新供给体系； 新动能的另一方面则是需求新动能，主要是建立消费主导型内需发展体系。就新格局而言，大国现代化必须依靠强大的内循环驱动，依赖国际大循环发展大国经济只能是阶段性的。“十五五”时期，无论是内部发展需要，还是外部挑战，都要求建成和巩固以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新体制就是加快形成高水平社会主义市场经济体制，它是中国式现代化的重要制度保障。“十五五”时期要进一步全面深化改革，不断完善市场经济基础制度和宏观治理制度，创造更加公平、更有活力的市场环境，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。

二是处于中国式现代化的重要节点上。按党的十九大的战略部署，全面建成社会主义现代化国家将分两步推进：第一步，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二步，从2035

年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。每一步都大致需要三个五年规划。三个五年规划分别起着起步、突破和收官的作用，其中“十五五”规划处于中间，承上启下。就创新发展这一决定现代化最重要的动力而言，“十五五”处于关键核心技术攻坚的关键质变期，即我国在重要行业要掌握关键核心技术， 显著增升原始创新能力，产业创新和科技创新取得根本性突破。如果说“十三五”时期是实施总体创新发展战略的起步期，那么“十四五”时期则处于创新发展战略实施的全面深化和重点攻坚期，而“十五五”时期则是总体创新发展战略规划的第三期，其核心目标就是推动创新发展战略取得全面突破，基本建成科技强国和制造强国。“十五五”规划作为中国式现代化新两步走战略的第一阶段的三个五年规划的中间规划，不仅要把着力点放在推进高质量发展这一首要任务和关键核心技术攻坚上，而且要把更大的精力放在解决长期性的消费不足问题、实现人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展和基本实现农业农村现代化等短板上。

二、中国式现代化的突破面临前所未有的内部困难和外部挑战，综合来看就是必须渡过“四重关”

第一关，未来几年，我们经济发展能否顺利摆脱对房地产的依赖，同时有效化解房地产风险，这是中国式现代化能否实现有效突破的重要条件之一。房地产市场出清难、模式转型难，将对未来五年经济发展形成明显拖累。最大的难题是房地产市场长期得不到有效出清，制约着房地产的风险化解和信心恢复。房地产发展的另一个困难是房地产模式转型滞后，新的房地产发展模式尚未建立。

第二关，我国传统工业或制造业正持续受到产能过剩和报酬递减问题的约束，必须尽快摆脱这种约束，创造新的报酬递增机制，其重要途径就是加快实现高水平科技自立自强、建设现代化产业体系。我国现在已取得许多重要进展， 关键核心技术攻坚战正在引向深入，但绝大多数行业摆脱关键核心技术受制于人的局面还需要至少一个五年规划期。

第三关，消费不足问题可能长期化，将制约未来我国经济增长和质量提升空间，必须加快消费强国建设，建立消费主导型经济。过去五年我国社会消费品零售总额年均仅增长3.6%，不到我国未来长期消费增长潜力的一半（据我们估计，未来二三十年我国居民消费有年均增长7%以上的潜力）。在中等收入水

平向发达水平转换过程中，如果消费主导型经济难以加快形成，那么经济总量扩张和供给端创新主导型发展模式的形成都将受到需求不足的限制。

第四关，面临日益严重的外部风险挑战，“十五五”与前五年或前十年的最大不同点在于，国际环境将发生更为深刻的变化，即在我国现代化处于艰难的关键突破期的同时，面临外部“惊涛骇浪”的冲击，这为我国的发展增加了前所未有的巨大挑战和不确定性。未来五年，我国经济将进入外部强压期，美国发起的关税战将对我国出口增长、物价水平和企业效益等产生负面冲击。同时，高科技的显著脱钩将对我国国际合作和产业链安全形成较大挑战。

最大的风险和考验是：“十五五”期间可能出现三重困难叠加，即绝对产能过剩+消费持续不足+出口严重受阻，从而导致经济增长率与效率同步下降。为此，我们建议，将“十五五”时期的战略目标确定为三重“大转变”，即建成创新主导型经济，从全球制造中心转向全球创新中心；建成消费主导型经济， 从世界工厂转为世界市场；实现体制现代化，从不完善的市场经济体制转向高水平市场经济体制。

三、“十五五”时期经济发展新趋势及战略要点

（一）“十五五”时期经济发展趋势：有望迎来中国经济发展史上从未有过的双重巨变

“十五五”时期的独特之处在于，我国高质量发展有望取得全面突破，先受内外部超常态的巨大挑战影响，进入经济发展的强阵痛期，随后出现中国式现代化的重大突破期（战略“拐点”），实现双V形巨变。转折点大概在2028年前后。所谓双V形巨变，第一个“V”，就是速度止跌回升，实现增速的小V形变化。长期阵痛期（2012年以来）的后期（2023年至“十五五”中期，也即长期阵痛期的强阵痛阶段），我们需要花很大的气力才能保持5%左右的经济增长， 但进入突破期后，在政策处于中性条件下，我国便能获得长期保持5%左右经济增长的能力。与此同时，更大的变化是经济发展的质量显著提升，这就是第二个“V”，经济摆脱长达15年左右的报酬递减约束，经济发展在“消费+创新” 的双引擎驱动下，形成新的报酬递增，通货紧缩的阴影烟消云散，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。

（二）“十五五”规划要突出新的战略重点：深化分配端改革，释放强大的消费力和市场力

“十五五”时期将绕不开分配端改革，只有全面深化分配端改革，才能取得中国式现代化的根本性突破。“十五五”时期推进高质量发展必须实现供需两端突破。相较于供给端的科技和产业突破，最终需求（消费）不足是制约“十五五”时期经济发展的最大短板，其对中国式现代化全面突破起着至关重要的作用。必须把扩大消费摆在“十五五”时期经济发展的首位，深化收入分配体制改革，着力提升和稳定消费增长率这一市场经济的原动力，使我国的经济发展从供给端追赶转向需求端追赶。

必须清醒地认识到，稳增长不能再依靠稳投资来实现，未来的经济发展要把着力点放在建立消费稳定增长的机制上，加快消费强国建设。但扩大消费不能就消费论消费，必须把消费置身于整个国民经济循环体系之中，以深化分配体制改革作为扩大消费的突破口。分配端改革的核心是建立累进制税收体制、提升社会保障水平。一要优化收入分配结构，提高劳动者报酬的比重和居民收入的比重，显著增强中低收入群体的消费能力，提高居民的边际消费倾向。二要深化税制结构改革，加快促进以间接税为主的税制结构向以直接税为主的税制结构转型，完善二次分配制度，显著降低社会总储蓄率。建议实施“一增一减”的税制结构改革方案：一方面，要完善个人所得税制度，增加富裕群体的税负，提升直接税的比重，增强再分配的效能；另一方面，要继续降低增值税税率或最终取消增值税并部分转化为消费税以大幅降低企业税负，提高企业的投资收益率和创新能力。三要完善社会保障体系。加快建立城乡统一的社会保障体制，显著提高社会保障水平，由低水平广覆盖式的低保障模式向中高水平广覆盖的中高社会保障模式转变。

“十五五”时期甘肃“三新”协同发展的着力点

毛锦凰

在全球经济向绿色低碳转型与数字化纵深发展的双重驱动下，新能源、新材料、新基建（以下简称“三新”）构成了区域经济高质量发展的核心动力矩阵。新能源通过开发风光等清洁能源，降低化石能源依赖与污染物排放，催生出装备制造、储能技术等产业新生态；新材料作为产业技术变革的物质基础， 以关键技术突破推动传统产业向价值链高端跃升，为战略新兴产业提供底层支撑；新基建通过构建5G、数据中心、工业互联网等新型设施，为数字经济发展提供载体，驱动制造业智能化转型与生产要素高效配置。

“三新”协同联动形成乘数效应

新能源产业的规模化发展，需要新材料在电池储能、光伏转化等环节提供技术支撑；新材料的产业化应用，依赖新基建构建的智能化场景实现落地；新基建的持续迭代升级，又为新能源消纳与新材料创新提供广阔应用空间。对正处在产业转型升级关键期的甘肃而言，深度挖掘“三新”协同潜力，既能激活风光资源富集、矿产储备丰富等既有优势，推动传统产业提质增效，更可通过培育新质生产力，构建现代化产业体系，从而在区域经济竞争中实现弯道超车， 开辟高质量发展新路径。

甘肃“三新”协同发展前景广阔

甘肃风光资源富集，为建设大型风电、光伏基地提供了充足空间，可有效降低建设成本，规模化开发潜力巨大。近年来，新能源装机规模迅猛增长，截至2024年底，甘肃新能源装机达6437万千瓦，“十四五”以来新增装机4067万千瓦，相当于新建了1.8个“三峡水电站”，推动全省电源总装机容量突破1亿千瓦。

甘肃矿产资源禀赋优异，为新材料产业低成本规模化生产奠定基础。目前， 全省已发现各类矿产资源190种（含亚矿种），镍、钴、铂族等14种矿产资源储量居全国第一，29种战略性矿种储备构成国家新材料安全保障。稀土、石墨、凹凸棒石等资源禀赋，为稀土永磁、吸附材料等领域提供多元原料支撑。储量优势加速转化为产业动能，2024年全省新材料产业链产值增长超20%，形成千亿级有色金属产业集群。

甘肃位于我国陆域版图中心，是连接东中西部的重要纽带，在全国交通、

通信、电力网络中处于关键节点地位，新基建具有广阔发展空间。

找准着力点：推动新能源、新材料、新基建协同发展

新能源与新材料协同方面：构建产业链协同体系。以金昌镍铜钴新材料产业集群为依托，打造“新能源材料—储能设备—新能源应用”产业链。鼓励新能源装备制造企业与新材料企业建立长期合作关系，如酒泉风电企业与本地新材料企业合作研发轻量化、高强度风电叶片材料，降低生产成本，提升产品竞争力。强化技术协同攻关。在新能源产业创新研发专项基金中，单列资金用于支持新能源与新材料协同研发项目。重点围绕高能量密度储能电池材料、高效光伏转换材料等方向，组织金川集团、酒泉新能源企业与兰州大学、中科院兰州化物所等开展联合攻关，突破关键技术瓶颈。建设新能源退役装备回收利用基地。积极争取国家政策支持，利用甘肃资源、产业、土地等优势，建设西部新能源退役装备回收利用基地，推动新材料产业循环高效发展。

新能源与新基建协同方面：创新能源消纳模式。依托新基建技术，建立新能源电力实时监测与智能调度系统。利用大数据分析预测新能源发电与用电需求，通过工业互联网引导高耗能企业错峰用电，提升新能源消纳效率。例如， 在酒钢集团等企业推广新能源电力智能调度系统，实现新能源电力在企业内部的高效消纳。联合陕西、四川等相邻省份，建立跨省区调峰协作机制，共建“西北新能源互济平台”，通过跨省现货交易共享调峰资源，实现年互济电量突破。推动“新能源+”产业融合消纳。实施“绿电制氢”示范工程，在酒泉、金昌布局绿氢项目，配套建设加氢站网络。依托庆阳“东数西算”产业园建设“风光储+数据中心”一体化基地。推广“新能源+乡村振兴”模式，建设分布式光伏与农光互补项目，提升本地消纳能力。推进能源—信息基础设施融合。在庆阳“东数西算”产业园等数据中心，配套建设分布式光伏、储能电站等新能源设施，实现数据中心绿电自给率提升。制定新能源与5G基站、特高压电网协同建设标准，推动5G基站利用新能源供电，特高压电网为新能源消纳和数据中心用电提供保障。

新材料与新基建协同方面：开发新基建专用新材料。支持兰州石化等企业研发适用于5G基站、数据中心的新型散热材料、电磁屏蔽材料；鼓励白银有色集团开发特高压电网用高性能电工钢、超导材料等。对新基建领域新材料研发项目，给予研发费用加计扣除比例提高税收优惠。促进新材料产业数字化升级。利用工业互联网、大数据等新基建技术，推动新材料企业生产过程智能化改造。

在兰州新区新材料产业园建设数字化共享平台，为中小企业提供工艺优化、质量检测等服务，降低企业数字化转型成本。培育多层级产业集群。在兰州新区打造稀土功能材料创新核，在金昌建设镍铜钴新材料产业带，在白银、天水等地建设铜基电子材料、铝合金轻量化材料特色园区。参照长三角“4小时产业圈” 经验，推动园区间建立供需对接平台，实现原材料、零部件跨区域协同配套。

“十五五”时期科技创新驱动产业结构现代化的战略思考

辽宁大学 经济学部 王伟光

党的十八大特别是二十大以来，随着科技强国、制造强国战略的深入实施， 我国经济发展取得了前所未有的巨大成效。近年，我国科技创新产业加速融合发展，传统产业深度转型升级成效显著，新兴产业发展壮大，现代化产业体系建设取得重大进展。我国科技创新产业深度融合助力新质生产力的伟大实践， 为开拓科技创新促进产业结构现代化的中国路径创造了一个前所未有的理论窗口。从三大产业结构演变过程看，1952年，我国第一产业占比超过了50%，属于典型的农业国家；1970年，第二产业占比达到了40.5%，成为最大产业，中国工业化加速；2012年，我国服务业占比达45.5%（2015年超过50%），这在很大程度上表明我国工业正在进入中后期①。2024年三大产业增加值占国内生产总值比重分别为6.8%、36.5%和56.7%②。在产业结构协同演进过程中，我国发展成为全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。以先进生产力为代表的工业特别是制造业已经成为我国产业结构高级化的重要标志，也是我国实体经济高质量发展的坚实物质技术基础。2024年，国务院新闻办公室举行新闻发布会介绍我国制造业总体规模连续15年保持世界第一，制造业增加值占全球比重已接近30%③。作为产业结构演化的核心驱动力，我国科技创新也进入到快速发展时期。2024年，我国全社会研究与试验发展经费投入超3.6万亿元④。《国家创新指数报告2024》显示，我国国家创新指数综合排名世界第十位⑤，与世界知识产权组织最新发布的全球创新指数（GII）的排名（第十位）相当⑥，在全球百强科技集群中，我国拥有26个，数量蝉联世界第一⑦。企业研发经费占全社会研发经费的75%以上⑧。“十五五”时期科技创新是推动产业结构从低端向高端、从粗放向集约、从依赖要素投入向依靠效率提升与创新支持转变的关键力量。此时如何更好地理解产业结构演变规律，处理好科技创新和产业创新深度融合发展的问题，是事关传统产业、新兴产业、未来产业统筹发展，事关实体经济和数字经济协调发展，以及产业自主可控和科技自立自强的重大问题。

一、科技创新驱动产业结构现代化的内在逻辑

（一）科技创新通过提升创新效率驱动产业结构现代化

科技创新内容广泛，既涉及原创性科学研究，也包括公共安全、公益健康、社会发展、产业迭代共性技术等战略性研发安排，还包括旨在推动制造业升级、

数字经济发展、数实融合等技术创新，更包括有利于产品、工艺、组织、市场、商业模式等多维度创新的相关制度[1]。在新型举国体制下，科技创新呈现出两种重要类型，即组织性的战略性科技创新和自发性的战略性科技创新，前者意指聚焦“四个面向”战略任务，通过各种政策设计和引导激活更多的创新主体， 特别是科技领军企业和有能力的民营企业主动承担或参与国家重大科技项目工程的有组织的科技创新活动；后者是指一些有能力的创新主体结合自身资源禀赋和基础技术积累等，自主自发地进行旨在提升自身能力的科技创新活动，且这些活动能够直接或间接地服务于“四个面向”战略任务。

组织性的战略性科技创新通常由政府主导或深度参与，体现出较强的计划性、系统性与公共性，目标是满足国家安全、公共利益或未来发展战略的需求， 弥补市场机制失灵下的创新短板。这一模式往往涉及基础研究、前沿颠覆性技术、关键核心技术攻关等高投入、高风险、长周期的科技领域[2（]见表1）。自发性的非战略性科技创新，通常由企业在市场机制驱动下自主开展，其核心动因是获取市场竞争优势与实现经济利润最大化。这类创新具有高度的灵活性与应用导向，能够快速响应市场需求与技术变迁。这些科技创新不仅为企业自身带来了经济效益，也创造了许多新的市场需求，培育了新的产业形态，为经济增长提供了新的动力，还能够促进整个行业的技术进步和产业升级。企业之间的竞争促使它们不断提高创新能力，推动技术的快速迭代和扩散。这两种类型的科技创新都是锚定国家战略任务和经济社会发展使命，相互促进、相互补充，既发挥了政府对科技创新资源的宏观引导效能，也激活了市场在科技创新资源配置中的决定性作用。

科技强国目标的实现需要在关键核心技术领域进行突破，形成自主可控的产业格局与新赛道布局，进而推动我国在全球竞争中实现非对称赶超与变道超车[3]。无论何种类型的科技创新，其从无到有都需要借助产业创新这一载体才能转变为现实生产力。产业创新是指将科技创新成果转化或商业化应用到具体的产业和产业链上，催生新业态、新产业、新模式、新动能，形成现实生产力的过程。作为经济社会发展的重要推动力和新质生产力形成的重要载体，产业创新不仅涉及一个新产业的发育成长，也包括产业内部和产业间的变革、裂变、重组、融合和再生，还体现在资本、技术、数据、管理等要素的重新配置与优化组合上。它是科技创新成果转化为现实生产力的关键环节，也是新质生产力形成和壮大的实体载体。科技创新与产业创新的深度融合有赖于深化科技体制

改革，破除制约创新的体制机制障碍，构建以创新为核心的现代科技治理体系， 最大化释放科技作为第一生产力的潜能[4]。

（二）科技创新通过优化结构体系驱动产业结构现代化

中国拥有14亿人口，实现如此庞大规模人口的现代化在世界上前所未有， 其复杂性和挑战性巨大。中国式现代化不走西方模式，也不依赖剥削与侵略， 而是开辟出符合自身国情的发展道路[5]。中国式现代化是由中国共产党领导的社会主义现代化，以人民为中心，把人的全面发展和社会的整体进步作为核心价值，强调“人本逻辑”而非“资本逻辑”。这一进程注重物质文明与精神文明的协调发展，坚持生态优先和创新发展，追求人与自然和谐共生，坚守和平发展、独立自主的道路，这一探索不仅为人类文明形态提供了中国经验，也为广大发展中国家提供了中国方案。

首先，“十五五”时期，产业结构现代化作为实现中国式现代化和建设现代化产业体系的重要支柱，正处于科技革命与产业变革的深度交汇期。当前， 中国产业结构和产业安全仍面临产业同构化的“内卷”和外部环境变化的“外阻”，以及结构性失衡、错配与低效、关键环节受制等问题。这些问题的根源在于传统产业与新兴产业协同发展不足，产业体系整体韧性有限，科技创新与产业创新的融合程度仍显不足。因而，产业结构现代化不仅是产业内外新旧更迭的动态过程，更是三大产业在演进中不断重塑平衡的历史进程。产业结构现代化，是在新发展理念引领下，推动科技创新与产业创新深度融合，优化资源要素配置，促使产业体系向高效率、高质量、现代化方向转型升级，最终实现产业结构的合理化、高级化与高效化。产业结构现代化不仅是传统三大产业的协调发展和优化升级，还体现在以工业化、服务化等为基础的新型工业化，更体现在传统产业与新兴产业的战略协同、融合发展和自主安全上，其核心是增强产业自主创新能力，最大限度地释放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。产业结构现代化的核心在于现代化产业体系的建设，其涵盖了三次产业及其之间的传统产业（老旧产业的改造升级）与新兴产业（战略性新兴产业的培育壮大以及未来产业的前瞻布局）的协同发展。

其次，从宏观层次看，新质生产力的发展既是生产力跃升的结果，也是生产关系交互影响和变革的结果。作为多层次生产关系的重要体现，劳动力结构、社会结构等要素也深刻影响着生产力的发展，而在创新驱动新质生产力孕育生成过程中，也会形成新的就业结构和社会结构，这也是科技与经济结合的一个

重要反映；从中观层次看，新质生产力的发展离不开新的产业结构，而新的产业结构是融入了新的科技创新要素并与其他传统要素综合作用的结果，表现为三大产业间及其内部的关系变化，既有工业化、服务化、信息化，也有新型工业化、服务制造化、制造服务化，还有价值链的高端化、生产过程的绿色化、智能化等。在新质生产力发展实践过程中，这些变化更多地表现为三大产业内的传统部门和现代部门的变化、交替与迭代，即传统产业转型焕新的重构效应和新兴产业发展壮大的建构效应；从微观层次上看，就是科技创新与产业创新深度融合所表现出的创新链产业链的协同演化和共生发展，既有网络渗透式的产业创新，也有点状突破式的产业创新，与政府支持的战略性科技创新和企业自发的非战略性科技创新共同作用，形成了现代化的产业结构（见图1）。

再次，产业结构现代化不仅关乎经济运行的质量和效益，更直接影响中国式现代化的内在动力与可持续发展能力，决定着未来中国在全球发展格局中的竞争地位[6]。产业结构现代化并非只是产业类型的更替或比重的调整，更深层次地体现在新旧产业之间的协调共生，以及产业体系内部生产方式、组织形态与要素组合方式的深度重塑上[7]。产业结构现代化是以科技创新为核心驱动力、以数字智能和绿色低碳为重要方向、以结构高端化为关键路径的发展范式转型，涵盖了传统产业的改造升级、新兴产业的培育壮大以及未来产业的前瞻布局，三者协同发展，共同构筑起现代化产业体系的坚实框架[8]。传统产业是现代化产业体系的重要支柱，是国民经济的基本盘，在我国经济总量中占有较大比重，推进传统产业高端化、智能化、绿色化转型，是提升整体产业体系质量的关键一环；新兴产业是现代化产业体系的重要增长极，是国民经济的主战场，包括高端装备制造、新能源、新材料、生物技术、信息技术等领域，代表着新一轮科技革命和产业变革的方向；未来产业则是现代化产业体系的战略制高点，是国民经济的蓄水池，具有高度的不确定性与引领性，包括量子信息、脑科学、合成生物、类脑智能等，尽管未来产业尚处于孕育阶段，但其技术突破将深刻改变未来的经济社会形态。产业结构不仅是资源配置的结果，更是一种不可或缺的难以复制的国家战略资源。合理高效的产业结构不仅能增强经济发展的韧性与稳定性，还能在面对国际竞争与外部冲击时提供战略回旋空间。在全球产业链深度重构、技术竞争加剧的背景下，优化产业结构、提升结构层级，已成为实现中国式现代化的必要条件[9]。

最后，产业结构现代化的本质特征是不断拓展技术前沿，“从无到有、从

有到用、从用到优”的迭代式产业创新，推动新知识在研发、设计、制造和市场等价值链环节的落地与升级，从而形成创新链与产业链紧密互动的复合系统[10]。具体而言，创新链在知识创造、生产与扩散三个维度上具有生成与传导功能，而产业链则通过上中下游的分工协作实现资源的优化配置。二者的链接不仅强化了科技与经济的结合，而且推动了“传统产业—战略性新兴产业—未来产业”的产业结构现代化系统演进路径（见表2）。

（三）科技创新通过联动协同机制驱动产业结构现代化

在新时期中国式现代化实践进程中，科技创新驱动产业结构现代化的联动协同体现在传统产业焕新重构机制、新兴产业壮大建构机制、行业界限交叉融合机制三个方面。

1. 传统产业焕新重构机制

科技创新通过在产品、流程与服务中引入新知识与技术，优化传统产业的要素组合，显著提升全要素生产率与资源配置效率[11]。在市场竞争驱动下， 企业开展自发的非战略性科技创新以获取竞争优势与利润，实现技术迭代以及敏捷响应市场需求；在政府引导下，开展有组织的战略性科技创新获取发展优势，从而推动产业质量、效率与影响力的不断扩散，最终促进行业平均劳动生产率的提升[12]。国家统计局数据显示，2024年全国规模以上工业企业中，数字化研发设计工具普及率达84.1%，关键工序数控化率为66.4%，数字化生产设备普及率为53.2%⑨。此外，全国已培育逾3万家基础级智能工厂、1200余家先进级智能工厂⑨。这些科技创新实践主体通过推动数字、智能、绿色等技术在传统产业中的深度融合，激发企业自发创新，在优化资源配置、提高生产效率与促进绿色转型方面发挥关键作用。

2. 新兴产业壮大建构机制

科技创新正成为战略性新兴产业壮大与未来产业孕育的核心驱动力。政策导向与数字技术积累正推动战略性新兴产业快速成长，并带动产业间深度融合与协同发展[13]。国家统计局数据显示，2023年，全国从事战略性新兴产业的规模以上工业企业法人单位已达9.6万个，较2018年增长约45%，其产业占比提升约1.8个百分点⑩，这表明战略性新兴产业在国民经济结构中的权重持续上升。另外，科技创新通过长期投入与创新生态的构建，推动未来产业加速孵化， 数字经济、量子信息、生物制造、人形机器人等前沿领域不断涌现新的增长点， 为现代化产业体系注入多元化与前瞻性动能。国家统计局数据显示，2024年中

国数字经济核心产业增加值已占GDP的10%左右，数据生产总量同比增长25%，全国5G基站建设规模达到425.1万个⑨，这不仅为数字基础设施的完善提供了支撑，也为新兴产业的扩张提供了强大动力。科技创新通过推动产业链、价值链和创新链的深度重构，强化了产业的成长性与适应性，使新兴产业在结构优化与经济转型中的战略地位愈加凸显[14]。

3. 行业界限交叉融合机制

科技创新正在通过深度建构与系统重构，推动产业边界的交叉与融合机制形成，从而引领产业结构向现代化演进。传统产业依托智能制造、绿色转型与模式创新实现效率提升与附加值拓展，新兴产业在政策导向与数智技术积累中快速成长，未来产业则凭借前沿布局与创新生态培育潜在增长点[15]。在此过程中，科技创新不仅推动产业链上下游与区域经济的协同发展，而且通过利用跨行业、跨区域的扩散效应与创新溢出效应，促使产业边界逐渐模糊化与交叉化，产业融合成为常态[16]。产业创新作为发现机会与解决问题的搜索活动， 其有效性依赖于技术、市场与信息的深度耦合，而政府在战略性科技创新中的引导作用则体现在增强产业的开放性搜索能力、协调不同资源密集度与生命周期产业的互动上，从而实现创新链、产业链与人才链的协同衔接[17]。在市场可能失灵的情境下，政府通过改变支持方式、提供高质量科技供给等，能够有效缓释风险，塑造多维度、多层次的现代化产业体系[4]。这一交叉融合机制， 构成了新时代产业结构现代化的内生动力，并为中国式现代化提供了坚实的物质基础与新质生产力支撑。

二、“十五五”时期科技创新促进产业结构现代化：需求与机会

（一）产业结构现代化的多维度创新需求

1. “内卷”和“外阻”双重压力下的产业创新需求

十五五”时期，我国正处于由科技创新驱动产业结构深度变革的关键节点。同时不可忽视的是，外部环境的复杂性与不确定性显著上升，美欧对中国产业打压的精准化与联盟化趋势日益增强；制造业同时承受高端产业“回流”与低端产能“外迁”的双重挤压；全球产业链重构带来科技与产业的双重封锁风险[18]；等。这些外部压力与新质生产力发展的战略需求相叠加，使我国面临“内卷”与“外阻”的双重挑战，一方面，国内市场竞争激烈，总体绩效偏低。另一方面，外贸出口受制于国外技术与贸易壁垒举步维艰。我国产业结构中部分传统行业仍存在产品结构同质化、生产方式落后、污染与能耗水平偏高、科技

含量和附加值不足等问题。然而，传统产业不能被简单等同于落后产业、低端产业、高耗能高污染产业、夕阳产业。“一刀切”式的淘汰与盲目追“新”逐“热”不仅忽视了传统产业的现实基础作用，也背离了产业升级的渐进规律。相反，要深刻领悟“发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业”“传统产业改造升级，也能发展新质生产力”的精神实质，转向通过新技术嵌入和融入的方式，更新设备、变革作业流程、推广数智辅助决策系统等，为传统产业注入“源头活水”并与“转化桥梁”的载体场景融通发展。

2. 全国统一大市场建设背景下的科技融资结构优化需求

我国正在加快建设全国统一大市场，但区域间市场分割、地方保护主义与制度壁垒仍然存在[19]。这种市场不完全统一状况导致科技创新成果难以在全国范围内快速扩散和规模化应用，进而削弱了创新供给与市场需求之间的有效对接。现代化产业体系的体制机制运行不畅，实体经济根基不牢，“脱实向虚” 风险上升。世界银行数据显示，中国制造业增加值占GDP的比重从2015年29%左右下降至2024年24.9%左右，呈逐步回落趋势。究其原因，在于我国科技金融体系尚未完全适应创新发展的需求，还存在较为普遍的资源错配现象。金融错配是制约企业技术创新的重要因素，特别是在信贷配置上，存在对高科技企业支持不足和对传统行业过度支持的情况[20]。金融资源配置向国有企业和大企业集聚，而民营企业和中小企业面临融资难题，这进一步加剧了科技创新资源配置的不均衡。例如，2024年企业债券市场净融资规模约1.91万亿元，民营企业仅占约12%[21]。

3. 高质量实体经济发展的产业链韧性提升需求

产业结构现代化的实现需要实体经济的坚实支撑。然而，在现实中，一些体制机制障碍削弱了产业链上下游的协调性与协同性。金融资本过度集中于房地产和虚拟经济领域，导致制造业和战略性新兴产业融资渠道受限，创新驱动的产业升级缺乏资金保障[22]。我国在部分关键初级产品和基础性原材料上对外依存度较高，受制于国际市场价格波动与地缘政治风险，产业链整体稳定性受到制约。能源、粮食、关键矿产等领域的外部依赖，使得产业链在遭遇国际市场波动或供应链中断时面临较大冲击。尽管中国在某些高技术领域取得了显著进展，但在全球创新生态系统中的主导地位尚未完全确立，缺乏有国际研发与创新生态打造能力的科技领军企业[23]。例如，尽管华为在5G技术和人工智能芯片领域具有一定的技术优势，但在全球研发网络的构建和国际市场的布局

方面仍面临挑战。

4. 重点经济社会发展领域的关键核心技术自主可控需求

虽然我国在某些高技术领域取得了一定的进展，但是总体而言关键核心技术的自主可控能力仍显不足，这种状况已经成为制约产业高质量发展和现代化产业结构形成的重要因素。例如，在半导体领域，中国的国产化率仍处于较低水平，这制约了高端制造业的发展。华泰证券发布的研究报告显示，2024年我国半导体设备国产化率仅为16%，2025年预计提升到25%。在推进科技创新促进产业结构现代化的过程中，科研评价体系的功利化倾向尚未完全消除，创新激励机制仍显不足，成为制约科研质量提升和创新活力释放的关键因素之一。科研评价体系仍存在过度依赖量化指标、强调短期成果的现象，导致科研活动趋向功利化。科研人员的激励机制主要集中在职称评定和项目经费上，缺乏对科研人员创新能力和科研成果转化的多元化评价和激励措施。这种单一的激励机制可能导致科研人员缺乏长期从事科研工作的动力和热情。

（二）科技创新为赋能产业结构现代化提供的机会窗口

1. 国家创新战略系统性布局的政策窗口期

在“十五五”规划开局阶段，政策协同与要素市场化配置不断强化，为产业结构迈向高端化、合理化和现代化提供了制度性保障。自2016年《国家创新驱动发展战略纲要》发布以来，我国科技创新政策体系逐步确立了以国家战略为导向的整体布局。在基础研究与原始创新层面，中华人民共和国科学技术部与中华人民共和国财政部联合印发的《国家重点研发计划管理暂行办法》强调强化国家实验室体系建设，并通过对优势科研团队与重点领域的长期稳定支持， 提升非对称竞争技术的前瞻性布局能力。在成果转化与产业应用环节，国务院办公厅印发《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，推动形成以质量和效益为核心的评价体系，以促进科技成果向现实生产力的高效转化。在新兴产业与未来产业发展方面，中华人民共和国工业和信息化部等七部门联合发布《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，明确将人工智能、量子信息、生物制造等领域作为战略突破口，培育新的增长点与竞争优势。我国的科技创新政策形成了以新型举国体制与市场化机制相结合的双轮驱动模式，既聚焦关键核心技术的突破难题攻关，又推动传统产业的转型升级与新兴产业的孕育壮大。

2. 新兴技术突破与未来产业崛起的技术窗口期

“十五五”时期，关键核心技术将处于由研发突破向大规模应用的战略性

过渡阶段。新兴技术的突破与未来产业的加速崛起，用战略布局抢占技术制高点，共同构成科技创新驱动产业结构现代化的关键技术窗口期。在此阶段，政策引导、资本投入与产业力量往往形成合力，从而为产业体系的结构性跃迁创造条件。新兴技术普遍呈现出跨学科融合性强、颠覆性大与应用前景广阔的特征，其代表领域包括信息智能、生命健康、新能源与绿色低碳、先进制造与新材料以及空间与深海探索等。伴随着这些新兴技术的不断涌现与成熟，诸多关键核心技术正在由突破走向应用，产业形态由萌芽迈向规模化发展，传统产业通过数字化与绿色化改造实现升级，现代化产业结构的创新供给呈现出蓬勃局面，而制度环境也由局部探索转向系统协同，为从“跟跑”“并跑”向更大范围更深层次的“领跑”提供更加强大的体制机制保障。

3. “数字智能+绿色低碳”双轮驱动的路径窗口期

“十五五”时期，科技创新通过引领传统产业的智能化改造与数字化升级， 促进战略性新兴产业的跨界融合与迭代升级，并推动未来产业的基础研究突破与应用场景孵化，从而在数字智能转型中形成“承接—引领—颠覆”的动态格局。具体而言，科技创新有助于提升传统产业的质量、效率与效益，实现降本增效与价值链延伸，从而延长产业生命周期；新兴产业进一步加速实现规模化和集群化应用，提升自主创新能力，培育经济增长新引擎；未来产业通过孕育全新赛道与颠覆性机遇，重塑产业格局，拓展发展空间。同时，科技创新也将在绿色低碳转型中发挥关键作用，推动形成“减碳—替代—突破”的多层次格局。传统产业实现绿色升级，实现减碳目标；新兴产业扮演绿色低碳转型加速器角色，替代高污染高耗能行业；未来产业则作为前沿孵化器，在前沿技术方向探索解决方案，孕育绿色颠覆性变革。

4. 国际合作与科技人才流动空间的环境窗口期

“十五五”时期，全球科技创新进入推动产业结构现代化深度发展的关键阶段。国际合作与科技人才流动逐渐呈现由竞争走向竞合的趋势，并形成重要的环境窗口期。在窗口期内，通过跨国技术合作加速低碳技术（如氢能、储能、新能源汽车）的研发与产业化，推动传统高耗能产业转型与新兴绿色产业培育。在跨境数字治理、工业互联网、新能源、新材料、生物医药等领域，通过国际标准共建降低技术应用壁垒，拓展新兴产业的全球市场空间。同时，依托全球人才流动网络，吸引高端科技人才参与国内产业升级，推动本土人才参与国际研发，提升产业创新的国际化水平。把握这一环境窗口期，不仅有助于增强产

业体系的韧性和科技创新能力，而且有望在全球产业链重构过程中赢得主动权。

三、“十五五”时期科技创新驱动产业结构现代化的政策建议

（一）推动传统“四化”升级

“十五五”时期，传统产业不应被简单地视为落后产能而一味淘汰，而应充分发挥其产业基础雄厚、市场规模广阔、就业吸纳能力强等优势，通过科技创新和新技术嵌入实现高端化、智能化、绿色化与融合化的“四化”升级。这一过程不仅关乎产业自身转型升级，更是提升国家整体竞争力、保障产业链供应链安全与推动经济高质量发展的战略选择。一是分层分类推进改造。针对不同行业和企业的发展水平，采取差异化路径引导其运用数字孪生、工业互联网、人工智能、大数据分析等先进技术，更新生产设备、优化工艺流程、提升能源利用效率，加快智能化与绿色化转型。通过突破关键核心技术、完善高端标准体系和健全现代化产业链条，推动产业不断攀升至价值链中高端，实现高端化。二是强化场景牵引与首购机制。依托智能制造示范工厂、绿色低碳产业园区等应用场景，搭建技术成果转化与产业落地的桥梁，实现融合化发展。通过政府和龙头企业推动首台（套）、首批次设备应用，建立首购与示范推广机制，加速新技术的商业化和产业化，推动其在传统产业中的规模化推广。三是完善要素保障与风险分担机制。传统产业在向智能化和绿色化转型的过程中往往面临资金需求大、投资回报周期长、风险不确定性高等挑战。应通过财政补贴、绿色信贷、知识产权质押融资、转型保险等多元化金融工具组合，为企业减轻成本压力、分担转型风险，增强其持续升级的动力与信心。推动资本、人才、技术等创新要素在传统产业的集聚与高效配置，形成长期竞争优势。四是提升外部风险应对能力。在全球产业链格局不断演变、地缘政治风险加剧的背景下， 为增强产业韧性与安全性，建设关键环节的供应链替代技术库，培育自主可控的供应网络，并通过出口市场多元化布局，降低对单一市场和技术来源的依赖， 增强抗风险与应变能力，为产业长期可持续发展提供安全保障。

（二）推动战略性新兴产业“两化”培育

在新一轮科技革命与产业深度变革的背景下，“十五五”时期产业发展的核心任务在于推动战略性新兴产业的规模化与集群化壮大，以此作为引领我国经济高质量发展的关键支撑[24]。战略性新兴产业应主动把握智能技术、能源转型和生物技术革命等全球产业发展趋势，积极回应国内外在生产方式深刻变革、生活质量持续提升以及绿色低碳转型等方面的重大需求，以此作为推动我

国经济高质量发展的重要抓手和实现产业结构现代化升级的关键路径。一是要深刻把握智能制造、清洁能源、生物技术、人工智能等前沿方向对产业形态和经济格局带来的深远影响。通过前瞻性战略布局，推动传统产业与新兴产业深度融合，引导产业链、创新链、资金链、人才链协同发展，提升我国产业在全球竞争中的主动性与掌控力。二是要紧密围绕国家重大战略与政策导向，发挥政策的引领和保障作用，形成系统化、全方位的战略性科技创新支持体系。通过加强顶层设计与统筹规划，推动关键领域技术突破。重点聚焦新能源、生物制造、新一代人工智能、生命健康与文化创意等前景广阔的战略性新兴产业和未来产业领域，推动形成具有国际影响力和区域带动效应的规模化产业集群。三是要强化数字经济、平台经济与实体经济的互促发展，推动制造业向服务化、智能化延伸，培育一批具有全球竞争力的龙头企业和产业链“链主”企业。在此基础上，通过绿色金融、绿色标准与绿色技术的全面支撑，引导企业加快转型步伐，实现经济效益与生态效益的双赢。通过构建现代化产业体系，全面提升产业的创新能力、供给质量与整体韧性，打造经济高质量发展的主阵地，提升产业体系的整体竞争力与韧性，推动我国在全球产业格局中实现由“有”到“大”、由“大”到“强”的跨越[25]。

（三）推动未来产业前瞻性和探索性布局孵化

“十五五”时期，推动未来产业发展应突出前瞻性探索性布局孵化，使其成为我国新质生产力的重要战略储备力量。重点在于“谋方向、建机制、强支撑、促转化”，逐步形成分层递进、接续发展的产业格局。一是要前瞻性研判新一轮科技革命和产业变革的大势，紧密结合国家重大战略需求，提前布局未来可能带来颠覆性影响的重点领域，聚焦量子信息、类脑智能、合成生物、新型储能、可控核聚变以及深空深海探索等方向，建立系统化的未来产业技术图谱与发展路线图，明确重点突破口和演进路径，形成战略导向清晰、前瞻性突出的创新布局。二是要强化探索性孵化机制，依托国家实验室、未来产业先导区、重点产业集群和科研院所等创新平台，推动从“无”到“有”的原始性创新。通过完善从基础研究、核心技术攻关到应用验证和产业孵化的全链条支持体系，加快形成系统性的创新生态，确保前沿技术能够顺畅转化为现实生产力。发挥场景牵引的应用示范作用，在低空经济、商业航天、氢能等前沿应用领域率先实现突破，推动未来技术尽快形成标志性成果与应用示范。以战略谋划为引领，以机制创新为动力，以政策支撑为保障，推动未来产业由探索孵化阶段

走向路径清晰、梯次推进、成长的新阶段，成为引领产业升级和经济高质量发展的新引擎。

（四）建设科产创新深度融合的高质量科技供给体系

“十五五”时期，高质量科技供给体系的建设核心在于推动教育科技人才一体发展与科技创新产业创新深度融合，既要突出传统产业改造的重构型政策， 又要强化新兴产业技术应用的建构型政策，实现多层次供给适配，为新质生产力的形成提供基础性、战略性支撑。围绕新能源、人工智能、生物制造等战略性新兴领域，优先布局一批前沿性颠覆性技术中心，推进学科交叉与产教融合， 培养复合型创新人才。依托国家实验室、产业研究院和产业技术创新联盟，强化原创性科研突破与成果转化应用。通过国际化引才、青年科研扶持和跨机构流动机制，构建多层次、动态化的人才梯队。通过绿色信贷、知识产权质押和成果转化保险等政策工具，缓释企业创新风险，加大前瞻性原创性研发投入。以“创新链贯通、产业链协同”为核心逻辑，打通研发供给端到产业应用端的价值传递通道，构建系统化、可持续的高质量科技供给体系，为产业结构现代化、科技自立自强和产业链安全提供坚实保障。

“十五五”时期宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果的重点方向和政策建议

师东晖

巩固拓展脱贫攻坚成果不仅是乡村振兴的战略任务，更是实现全体人民共同富裕的本质要求。

“十四五”时期，宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作成效显著，防止返贫致贫动态监测和帮扶机制创新优化，产业帮扶和就业帮扶带动农户收入大幅提升，闽宁协作不断走深走实，脱贫攻坚成果得到有效巩固拓展。在此基础上，“十五五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果需要确立从内生发展动力韧性培育到产业创新转型升级再到多元化的就业保障体制机制，推动脱贫攻坚成果向“深、牢、固”方向优化发展。研究发现，巩固拓展脱贫攻坚成果的关键在于通过产业和就业“双轮驱动”，加强农户内生发展动力的韧性培育， 推动生计能力不断提升，助力农户走向共同富裕。为此，本文建议建立健全农户内生发展韧性培育机制、实施帮扶产业创新转型升级工程、建立更全面的脱贫人口就业技能增值政策保障体系，以农户发展韧性推进脱贫攻坚成果的全面巩固与拓展。

“十四五”期间，国家围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接， 设立五年过渡期并保持帮扶政策总体稳定，重点健全防止返贫动态监测帮扶机制，聚焦乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁群体强化分类施策，通过产业就业“双轮驱动”增强农户内生发展动力，同步推进乡村建设行动和治理体系完善，深化东西部协作等社会参与机制，并前瞻性谋划过渡期后常态化帮扶政策，推动从阶段性攻坚向乡村振兴常态化治理转型，实现农业农村现代化发展。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，2021年，宁夏印发《宁夏回族自治区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接“十四五”规划》，明确了“十四五”期间宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果、持续推进乡村全面振兴的主要目标：到2025年脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进，农村低收入人口分类帮扶长效机制逐步完善，脱贫地区农民收入增速高于全国农民平均水平。今年是过渡期的收官之年，也是“十五五”谋划布局的关键节点，深刻剖析宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果面临的挑战， 从脱贫农户真正关切的实处挖掘“十五五”时期的重点方向，具有重要的现实意义。

“十四五”时期宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果取得的成效

“十四五”时期，宁夏深入贯彻落实党的二十届三中全会以及习近平总书记考察宁夏重要讲话精神、中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，按照自治区党委十三届八次、九次全会部署，以铸牢中华民族共同体意识为主线， 学习运用“千万工程”经验，统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，按照守牢防止发生规模性返贫这一底线，紧盯重点县和移民地区两个区域， 扭住产业、就业、联农带农三个关键，抓实闽宁协作、中央单位定点帮扶、驻村帮扶和社会帮扶四项帮扶的工作思路，在巩固拓展脱贫攻坚成果方面取得显著成效。

（一）防止返贫致贫动态监测和帮扶机制优化创新

过渡期内，宁夏不断优化完善防止返贫致贫动态监测和帮扶机制，创新构建“智能监测+精准帮扶”防返贫长效机制，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供动态监测保障。针对家庭人均纯收入较低或明显减少的家庭、大病重病或慢性病负担较重的家庭、分散供养特困人员家庭、农村低保对象家庭、农村残疾人家庭、务工收入不稳定家庭、遭遇重大变故或自然灾害的家庭构建“八必访”风险户数据模型，同时建立了覆盖全区412.7万农村人口的乡村人口信息库，通过将风险户数据模型与乡村人口信息库进行融合匹配，为农户赋值返贫风险系数，实时监测农户返贫风险，并通过开发宁夏防返贫监测APP，农户可一键申报困难， 系统自动触发预警至县乡村三级责任网格，确保风险24小时内响应、48小时入户核查、15日内落实帮扶措施。对系统识别的风险户，宁夏实施“红黄蓝”三色分级管理，分类制定帮扶清单。截至2024年底，全区99.9%的监测对象全部落实帮扶措施，61.4%的监测对象已消除风险，牢牢守住不发生规模性返贫致贫底线。

（二）特色优势产业帮扶作用显著

过渡期内，宁夏坚持依托葡萄酒、枸杞、牛奶、肉牛、滩羊、冷凉蔬菜六大特色优势产业，构建了完善的“产业引导-加工转化-产销对接”联农带农助农产业帮扶机制，为农户增收提供坚实支撑。通过深入实施“万企兴万村”行动和特色优势产业提升行动，有效提升了村集体和农户的资产性收益。截至2024 年底，全区共实施4625个产业帮扶项目，直接吸纳7.6万名劳动力，惠及农户约24万户，其中脱贫户和监测对象7万户，直接吸纳就业7.59万人，累计发放工资达40.73亿元，向村集体及农户分红分别达到了10.86亿元和1.52亿元，进一步

增强了村集体经济和农户收入。在帮扶脱贫户方面，宁夏采取一人一策、一户多策的帮扶措施，推动2.7万户脱贫家庭发展庭院经济，提升了2.1万户的经济状况，户均增收约1600元。同时，为脱贫户和监测对象实施小额信贷政策覆盖率达到49.86%，为农户的产业发展提供了金融支持[1]。

（三）就业帮扶效能凸显

过渡期内，宁夏坚持做实就业帮扶工作，充分发挥“六特+N”特色农牧业吸纳就业作用，加大有组织、定向化、技术型劳务输转力度，构建了“稳定区内就近就业+促进区外劳务输出”的就业帮扶机制，为脱贫农户就业提供全面支持。通过深入实施防止返贫就业攻坚行动，着力保障脱贫人口的务工需求。同时，依托葡萄酒庄园季节性用工、枸杞智能化分拣车间、肉牛规模化养殖场等特色产业链延伸，开发了大量技术型岗位，吸纳了大量脱贫劳动力就业；通过深化闽宁劳务对接机制，定向输送建筑技工、家政服务等紧缺工种；设置护林员、乡村保洁员等公益性岗位兜底安置弱劳力群体，实现了就业的多元化和收入的稳定增长。2024年，全区脱贫劳动力务工规模稳定在31.6万人[2]，仅葡萄酒产业为周边农户提供近13万个就业岗位，创造工资性收入12.2亿元[3]，为脱贫人口提供稳定的收入来源的同时还提升了农户的就业能力和生活质量，成为巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴的重要支撑。

（四）闽宁协作走深走实

过渡期内，宁夏坚持深化拓展闽宁协作，坚持优势互补、互利互惠、长期协作、共同发展的指导原则，构建“联席推进+结对帮扶+产业带动+互学互助+ 社会参与”的合作机制，为闽宁协作搭建了四梁八柱。通过召开闽宁协作联席会议，扎实推进产业提升、产业集群打造、消费帮扶、劳务协作增收“四项行动”，为闽宁两地的共同发展与部门协同提供发展契机。截至2024年底，福建省39个县（市、区）先后与宁夏9个重点帮扶县（区）和闽宁镇结成帮扶对子， 协作从单一的经济援助，发展为人才、教育、医疗、科技、文旅等多领域全面合作。引导1527家企业投资落地宁夏，实际到位资金977.54亿元，从马铃薯、菌草产业，发展到葡萄酒、能源开发等高附加值产业[4]，为宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴提供了重要途径。

“十五五”时期宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果面临的挑战

（一）产业同质化竞争，亟须科技赋能

在脱贫攻坚过程中，宁夏依据各地区的资源禀赋，集中培育发展了枸杞种

植、葡萄种植、大棚蔬菜、滩羊养殖、肉牛养殖等为主的特色产业，为推进产业扶贫提供了支撑作用。但在帮扶产业的后续发展过程中，地方政府在产业布局中未能充分解构地域资源独特性，也未精准研判市场供需变化规律，导致存在低水平重复建设和区域产能过剩的现象。另外，在生产端智慧农业技术渗透率较低，制约帮扶产业生产效益提升；在加工端关键技术缺失导致产业链条缩短，全产业链综合效益不高；在销售端产品产销衔接不畅、品牌打造短板较多， 导致产品附加值无法充分发挥。

（二）市场环境疲软，劳动力就业质量有待提升

在巩固脱贫攻坚成果进程中，宁夏依托劳务协作和产业扩岗有效稳定了脱贫人口就业规模，为推进就业扶贫提供了根本保障。但由于市场环境的不确定性和农户就业技能较弱导致脱贫农户就业增收的可持续性面临诸多挑战。当前， 随着东西部协作重点输入地制造业转型升级，低技能岗位需求减少，加上企业经营绩效下滑，导致农户就业稳定性不足。另外，区内工业园区用工尤其是低技能劳动用工减少，脱贫劳动力技能弱，导致技能供给与需求错配。同时，随着生活成本与风险成本的增加，弱劳力群体收入质量明显缩水，脱贫户就业增收乏力。这种市场波动下的岗位流失风险与劳动力技能退化隐患相互叠加，制约着脱贫攻坚成果的实质性巩固。

（三）过渡期后任务依然较重，政策衔接与机制转型面临挑战

在巩固拓展脱贫攻坚成果进程中，宁夏通过动态监测和分层帮扶筑牢了防返贫底线，为推进常态化帮扶提供了制度基础。但过渡期结束后巩固任务依然艰巨，区内金融支持、资产收益分配等内生机制尚未健全，帮扶体系承压加剧。脱贫县财政自生能力弱、村级集体经济效益较低，基层执行资源受限；全区弱劳动力、半劳动力和无劳动能力的农户约占农村人口的44%，而监测对象中弱劳力群体大多数依赖公益岗位。同时，随着市场化帮扶工具覆盖不足与基层治理能力短板的双重制约，政策断档与返贫风险相互交织，政策衔接与机制转型面临一定挑战。

“十五五”时期宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果的重点方向

（一）内生发展动力向农户内生发展韧性转向

当前，脱贫农户的内生发展动力是一种以政府为主导的“输血式”动力机制，但这种依靠外部支持的内生发展动力并不具备持续性，容易陷入外部资源过高、内生动力不足的现实困境。随着市场不确定性、极端天气以及突发事件

的频发，脱贫农户的内生发展表现出较强的脆弱性和不稳定性。因此，“十五五”时期，宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果的重点方向应从内生发展动力向内生发展韧性转变，从“输血式”动力向“造血式”韧性过渡。

农户内生发展韧性是指脱贫农户在遭遇内外部各种风险、压力和不确定性冲击时，能够主要依靠自身拥有的土地、资金、技术和信息等资源，通过与家庭亲人、邻里朋友、合作社等社会网络协同行动，调整生产结构与经营策略来有效进行缓冲、适应、调整并恢复发展，从而保证持续开展生产经营活动、保障基本生计并实现稳定增收的综合能力。培育农户内生发展韧性，本质是培养农户抗打击、能应变、可持续的内在综合素质，核心在于超越过于依赖外部资源驱动的动力阶段，步入“外部驱动-自主发展”的良性协调状态。

培育内生发展韧性既是巩固脱贫成果的长效保障，更是乡村振兴的本质要求，具有十分重要的意义。首先，培育农户内生发展韧性可以进一步筑牢规模性返贫致贫底线。作为巩固拓展脱贫攻坚成果最核心的目标要求，增强农户自身抵御市场、气候、灾害、健康等风险的能力，可以有效降低因各种冲击导致的返贫概率，确保来之不易的脱贫攻坚成果更加稳固、更可持续。其次，培育农户内生发展韧性可以进一步提升脱贫农户应对不确定性的核心能力。面对宁夏近几年频发的干旱、洪涝等自然灾害和日益复杂的市场环境，内生发展韧性赋予农户更强的吸收冲击的能力和调整应对的适应力，可以有效保障农户基本生活和经济活动的稳定，减少外部环境突变带来的剧烈震荡。第三，培育农户内生发展韧性可以进一步激发脱贫农户主动发展的“内生引擎”。具有内生发展韧性的农户，在面对市场不确定性和风险冲击时，更能主动捕捉市场机遇、提升自身社会技能、发展高附加值和节水农业调整产业结构、探索种养结合与电商旅游等多元化经营