深入认识五年规划重大作用 积极关注和参与“十五五”规划

习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。当前正处在“十五五”规划研究编制阶段，深入认识五年规划的重要作用及其机理，明确“十五五”规划在中国式现代化进程中的定位和要求，增强广大青年对“十五五”规划的参与感，对于凝聚人心绘制和实施新的发展蓝图，具有十分重大的意义。

一、一部发展史，也是一部规划史

新中国成立以来，我国已经编制实施了十四个五年规划（计划）。习近平总书记指出，这些五年规划（计划）“有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。经过“一五”至“五五”计划的实施，我国建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，农业生产条件显著改变，教育、科学、文化、卫生、体育事业有很大发展。改革开放后，经过“六五”和“七五”计划的实施，我国基本解决了温饱问题；经过“八五”和“九五”规划的努力，人均国内生产总值（GDP）比1980年翻两番的任务超额完成，进入世界银行划分的下中等收入国家行列；从“十五”到“十一五”时期，我们实现了从下中等收入国家到上中等收入国家的跨越，GDP跃居世界第二位；“十二五”和“十三五”规划的实施，巩固和扩大了应对国际金融危机冲击成果，为全面建成小康社会打下了坚实的基础；“十四五”规划开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。这些成就的取得，离不开一个又一个五年的研究、部署和落实，离不开一个又一个五年的坚持、探索和创新。五年规划记载着共和国一路走来的艰辛与奋斗，每开启一本新的规划，就是翻开发展的新一页，每回看其中的某个段落，都会跳出当年发展的脉络与线索。科学编制和实施五年规划，已经成为中国特色社会主义发展模式和道路的重要体现。

规划的演进，折射着时代的变迁。五年规划（计划）集中承载着党的施政理念和纲领，每一次变化和演进，都反映了不同时期的发展主题。从名称看，前五个五年计划是关于“国民经济”发展的计划，“六五”计划开始增加了“社会发展”一词，内容也从经济领域逐步扩大并覆盖到社会、环保等领域；从第十一个五年规划开始，“计划”更名为“规划”，一字之变标志着我国社会主义市场经济体制已经初步建立，意味着规划更加突出宏观性、战略性、政策性。从目标看，从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家，不同规划（计划）的目标之间也是有机衔接的。比如，“六五”与“七五”计划的主要目标是实现“三步走”战略的第一步；“八五”计划明确了“三步走”战略中实现第二步战略目标的基本任务；“九五”计划明确了今后十五年的奋斗目标和指导方针；“十五”规划提出“从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段”；经过从“十一五”到“十三五”三个五年规划的接力，我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的大台阶，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步。“十四五”规划擘画了全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。从内容、编制程序等方面看，五年规划的变化反映了国家治理体系和治理能力的与时俱进。在每一次五年规划中推敲出新词、新句、新内容，都是在弹奏面向未来的新乐章。

新时代的五年规划，承载着指导新发展的重要使命。从“十三五”规划开始，习近平总书记亲自担任规划建议起草组组长。2015年2月，习近平总书记主持召开党的十八届五中全会文件起草组第一次全体会议，要求建议起草工作要坚持解放思想、开拓创新，搞出一个“耳目一新、实用管用”的规划建议。在近9个月的起草过程中，习近平总书记对文件起草组上报的每一稿都认真审阅，多次作出重要指示。其中最为重要的，就是突出理念先行、理念引领，强调“发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了”。“十三五”规划建议正是按照这一要求，在谋篇布局上作出重大创新，用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念作为基本框架进行撰写，成为党的文献史上一篇经典之作。“十四五”规划编制时面临更加复杂的情况，在领导全国人民抗击新冠肺炎疫情的紧要时刻，党中央没有忘记面向中长期的谋划。2020年4月，习近平总书记主持召开文件起草组第一次全体会，对起草工作进行指引。“十四五”规划作为站在历史交汇点上的“开篇”规划，对2035年发展作出远景展望，将深刻认识新发展阶段、全面贯彻新发展理念、着力构建新发展格局这三个“新”的要求嵌入规划，体现了强烈的历史纵深感。“十四五”规划实施以来，尽管遇到新的问题和挑战，但在各方不懈努力下，主要目标任务有望顺利完成，将推动中国发展迈上新的台阶。

二、深入认识五年规划的作用机理

有西方国家领导人访华时曾说：“我对中国最好奇的就是你们的五年规划”。这个“好奇”，反映的是世界对中国发展模式的思考：为什么中国可以持续编制实施这么多个五年规划？为什么五年规划能发挥这么大的作用？要回答这样的问题，就需要对五年规划的作用机理进行深入分析，找到中国经济增长的重要“秘诀”所在。

通过中长期工作的阶段性安排，实现了发展步骤的循序渐进。五年规划本质上是一种时序性安排，这就需要把握好发展的“节奏感”，在每一个关键的时间点上作出总体部署。五年的周期介于短期和长期之间，从宏观经济治理的需要看，短期的调控政策可以熨平经济波动，但中长期的发展愿景可以提供更加稳定的预期；从政策和工程实施的规律看，无论是研究制定政策还是建设运营工程，绝大部分都有一定的时间要求，且需要保持一定的连续性；从规划调整的需要看，目标、任务、政策、工程在经过一段时间后，都需要根据新的形势进行更新，既不能间隔太长，又不能朝令夕改，五年是一个比较合适的节点。同时还要看到，中国治理的特点之一是注重长远目标的牵引，顶层战略往往有“几步走”的设计，以五年规划为单位可以较好地安排跨周期甚至是跨世纪的蓝图。在党代会提出重大目标后，经过认真研究和准备，由之后的五年规划明确具体的路线图，在时间衔接上也比较契合，这已经在近几个五年规划中得到了很好的体现。

通过规划理念的更新，实现了发展路径的不断优化。五年规划源自于学习前苏联的五年计划，但早已在理念和实践上摆脱传统计划经济的痕迹，成为与中国特色社会主义市场经济紧密结合的“中国名片”。理念的更新是最大的创新，五年规划的编制过程既是创新应用政治经济学和中国特色治理理论的过程，也是不断消化吸收全球经济社会理论创新成果的过程。每一次规划理念的更新，都会体现到规划的指标、结构、内容中，从而对发展的路径进行指引，这是一种主动的选择。“一五”至“五五”计划把发展重工业放到突出位置，为产业体系的搭建奠定了坚实基础；“六五”至“十五”计划着力解决温饱问题，使发展的目的和发展的手段有了更好结合；“十一五”和“十二五”规划以科学发展观为指导，开始注重解决发展不平衡、不协调的问题。“十三五”规划提出的新发展理念之所以重要，是因为其建立在对新的阶段性特征全面分析的基础之上，是与当前的发展需要和发展趋势紧密融合的，是能够真实指导未来一个时期发展的方针。这种理念与路径的相互作用，已经被中国经验充分证明了价值，对于广大发展中国家来说，同样具有不可估量的借鉴意义。

通过指标体系的构建，实现了目标导向的鲜明指引。规划指标是规划愿景的浓缩，通过将宏观目标转化为可测量、可分解、可考核、可问责的量化指标，实现对规划的具象化引导。当前各类规划中的指标体系，主要源自于“十一五”规划确立的范式。“十一五”规划创造性地将指标分为预期性和约束性两类，其中预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠经营主体的自主行为实现；约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。以标志性的约束性指标“主要污染物排放总量减少”指标为例，在提出的过程中根据当时的污染源情况，明确包括二氧化硫和化学需氧量两个子项，同时围绕减少10%的目标值进行了反复的测算与讨论，其过程本身就是一个统一思想认识的过程。规划通过后，该项指标分解落实到各省、自治区、直辖市，以严格的机制进行跟踪考核，有力扭转了污染加剧的状况。“十四五”规划的具体指标创新力度较大，每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重等均是首次采用，各方比较关注，在实际执行中通过完善统计方式，实现了对创新和产业发展趋势的适应和引导。

通过发展任务的摆布，实现了对各领域的战略指导。看文章首先看结构，对下一个五年发展任务的结构性安排，是五年规划的基本逻辑线所在。近几个五年规划纲要编制中，对任务结构的顺序和条目都进行了认真研究，每一次都有若干重大创新。如“十二五”规划增加了民生和社会治理板块，“十三五”规划把创新作为第一任务，单列了网络经济、基础设施、城镇化、教育健康等板块，“十四五”规划增加了国内大市场、数字化、乡村振兴、国民素质、安全等板块。新的板块意味着新的标题和内容，有些是对过去任务的继承创新，有些则是根据形势变化突出全新的任务。最近两个五年规划纲要虽然采取的是条状结构，但在逻辑线索上暗含着创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的块状顺序，体现了理念和任务的紧密结合。在每一块任务中，都有明确的总体要求，阐述该领域发展要坚持的基本方针、战略导向和总体目标，然后再通过二级、三级结构的任务进行细化部署，其中二级结构一般是该领域主要包括的若干行业或方面，三级结构是具体的任务举措。通过这种层层细化的结构，既让各方明晰把握相关领域的方向性要求，又有利于在后续落实中进行分工部署。

通过重大举措的谋划，实现了对资源配置的积极引导。规划任务部分的正文主要是举措的集合，列入规划的每一条举措都是未来五年该领域发展的重头戏。中央特别重视任务举措的清晰性，习近平总书记对起草工作要求“有些举措要一看就可以操作”。这些任务书在市场眼里，是引导资源配置的指南，对未来五年的投资、经营等决策具有重要的提示作用，特别是其中的创新性举措是市场关注的焦点。从规划编制背后的逻辑看，近几个五年规划的一条重要线索，就是非常注重全要素生产率的作用。在经济结构转型升级的任务要求中，蕴含着更多依靠科学技术进步实现生产效率提高的意图，一些规划任务的组合，实质是依靠生产要素的重新组合实现资源配置效率的提升。其中非常关键的一条，就是规划对于人力资本提升的重要作用。人力资本是一国发展的基础性要素，而其提升的过程又是一个慢变量，在规划的教育、科技、人才和区域、城镇化、公共服务等板块都会涉及相关工作。正是在连续多个五年规划中持之以恒重视人才培养和成长，通过综合施策打造了强大的技术、产业和管理等人才队伍，今天我们才能在大国竞争中拥有更多的底气。

通过重大工程的推进，实现了规划部署的有效落地。过去的五年计划，对各产业的建设规模、产量等会作出极为详细的指令性安排。在市场经济条件下如何