编制“十五五”规划，需深入研究“增长、需求、供给”三个基本问题

杨伟民

第十三届全国政协经济委员会副主任杨伟民表示，2025年是“十四五”规划的收官之年，编制好“十五五”规划，把回升向好势头延续到“十五五”时期，对实现中国式现代化至关重要。从编制规划的角度来看，中期的经济问题，也是编制规划时需要考虑的三个基本问题：一是增长，二是需求，三是供给。

从增长看：在经济下行期，可确定略高于预测值的目标，以增强市场信心，引导预期。“十五五”时期我国有条件实现略高于或者至少不低于“十四五”实际的增长。这种增长应该是结构有优化，技术有进步，效率有提高，碳排放强度和污染物排放强度有减少的高质量发展。因此，编制“十五五”规划要深入研究经济增长问题，确定更加积极的预期性目标，这有利于引导预期，增强信心。

从需求看：如果“十五五”年均增长5%，需要增加38万亿元的GDP，也就是要增加38万亿元的总需求。当前，要研究这38万亿元的需求增量从何而来。最后可能不得不更多依靠居民消费的持续扩大，而且我国居民消费确实有增长空间。如果我们用两个五年，比如“十五五”和“十六五”，把居民消费提高到50%以上，中国未来经济的基本盘就稳了。

从供给看：“十五五”时期，需求转向居民消费，这就会带动消费型产业的发展。需求侧的政策若是扩大居民消费，供给侧的政策也要进行必要的调整，把积极发展消费型产业放在更重要的位置：一是发展净进口多的产业；二是积极发展教育、医疗、健康、体育、养老、文化等；三是发展中高端消费品和服务。

从供给创造需求看：创新是创造需求，发展新质生产力就是要更多通过科技创新创造新需求。科技创新的具体领域是很难规划的，同样，消费型服务业的供给创新，也是规划不出来的。需要广大的经营主体和创业者在实践中去闯、去试错。政府的作用是放宽市场准入，对这种服务供给的创新，不要限制、减少干预。可以考虑制定一个服务业负面清单，列出需要监管的领域，负面清单以外的，让经营主体自己去自由地创造。

一、增长：如何确定经济增长的目标

经济增长目标是规划的核心指标

增长目标作为预期性指标的定性，自 “十一五” 规划确立。预期性指标依赖市场主体自主行为实现，政府需营造宏观、制度与市场环境，灵活调整调控方向和力度，综合施策引导资源配置。编制规划时，经济上行期将目标设为略低于预测值，避免地方层层加码带来资源环境问题；经济下行期则设为略高于预测值，提振市场信心、引导预期。由此可见，预期性指标与预测指标存在本质差异，下行期略高目标需通过政策推动、深化改革、强化工作 “跳一跳” 达成，且该目标立足发展基础，与潜在增长率相适配。“十五五”（2026 - 2030 年）期间，我国具备维持中速增长、或增速略高于、至少不低于 “十四五” 实际水平的基础条件：

产业体系完备：我国拥有全球最完整制造体系，制造业增加值占全球比重达 30%，生产能力超国内需求，需求驱动下增长潜力可观。

人才资源丰富：虽劳动年龄人口负增长，劳动力数量优势渐弱，但每年超千万大学毕业生带来的创新活力，成为经济发展新动能。

基础设施便捷：我国高速公路、高速铁路网络四通八达，基础设施完备度与水平位居全球前列，为经济增长提供有力支撑。

市场潜力庞大：14 亿多人口构成潜在国内大市场，作为全球第二大进口市场，市场资源稀缺性优势显著。

经营主体众多：民营企业数量达 5600 多万家，个体工商户规模约 1.2 亿户，民营经济活力强劲，为经济增长注入动力。

我国存在一些长期结构性问题

结构性问题蕴含着发展空间与增长红利。以房地产市场为例，我国约 3 亿非户籍人口（多为农业转移人口）在就业城市缺乏稳定、优质住房，构成未来房地产刚需。尽管房地产市场已完成从短缺到 “有房住” 的 “上半场”，但结构性差异显著：部分城市供给过剩，部分仍存缺口；“老破小” 房源冗余，高品质住房供给不足。此外，经济治理与体制改革空间广阔，政策落地与治理完善将充分释放市场主体活力。

将发展基础转化为实际增长，需强化 “政策、改革、工作” 三方面发力。2024 年中央经济工作会议明确，2025 年实施积极财政政策与适度宽松货币政策，打出政策 “组合拳”，推动财政、货币、就业等多领域政策与改革开放协同配合。此次会议首次将监管政策纳入宏观政策体系并强调协调配合，这些政策基调预计延续至 “十五五” 时期，成为前期宏观调控基本取向。

“十五五” 期间，我国具备实现增速略高于或不低于 “十四五” 实际水平的条件。这一增长将聚焦结构优化、技术进步、效率提升，并降低碳排放与污染物排放强度，实现高质量发展。因此，编制 “十五五” 规划需深入研究经济增长，设定积极预期性目标，以此引导市场预期、提振发展信心。

二、需求：支撑经济增长的需求在哪里

若 “十五五” 期间实现年均 5% 的增长，需求的具体来源将成为关键研究课题。笔者曾参与 “九五” 至 “十四五” 六个五年规划编制工作，任职国家发展改革委规划司司长期间，观察到过往规划编制更侧重于生产、供给与投资，对投资形成的生产能力最终流向及需求情况，缺乏深入研究。在过去供给不足的发展阶段，这一问题尚未凸显。例如，“十五” 计划提出城镇人均住房面积达 22 平方米，当时住房供应严重短缺。然而，当前我国经济的主要矛盾已从供给不足转变为国内需求不足。2023 年我国净出口额为 2.7 万亿元，这意味着国内总供给超出总需求 2.7 万亿元，国内总供给大于总需求、依靠净出口弥补供需缺口，也成为我国经济发展的基本格局。

供给大于总需求的基本格局具有两方面重要意义

一方面，只要存在需求，经济增长便无须担忧，因为生产能力已经具备，只要有需求即可开工生产；另一方面，经济增长过度依赖外需，出口在很大程度上决定了我国的边际增长。从制造业来看，其对外需的依赖程度更为显著。2002年至2020年期间，制造业需求中出口占比一直维持在40%至50%，2020年为42%，2021年、2022年依然保持较高水平。2023年，我国制造业增加值达到33万亿元，其中14万亿元依赖于出口。外需的周期性波动必然会波及国内市场。2010年至2020年这十年间问题不大，因为在这十年间，房地产行业对经济增长的拉动效益较为明显。

但是当前中国房地产市场持续回调，经济增长的波动更多地取决于出口的变动。所以，此次中央经济工作会议提出非常重要的新认识，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。因为，如果2025年出口不像2024年这样强劲，我们的经济循环就会受到影响。如果“十五五”年均增长5%，需要增加38万亿元的GDP，也就是要增加38万亿元的总需求。当前，要研究这38万亿元的需求增量从何而来：

第一，从出口看。过去五年，2019年至2024年，我国净出口年均增长30%。“十五五”时期，出口仍然是需求中的重要方面，“三驾马车”中，肯定少不了出口。但是，能否维持过去五年年均30%的净出口增速，笔者认为不太现实。因此，38万亿元的需求应该更多转向内需。

第二，从投资看。我国的投资增长从21世纪第一个十年的20%回落到21世纪第二个十年的10%左右，准确来讲是2015年后回到10%以下，2015年以后总投资、房地产投