新时代“枫桥经验”赋能市县巡察制度研究

巡察监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是新时代党深化自我革命的战略性制度安排。市县巡察聚焦基层治理动态，关注微小政治生态建构，扮演全面从严治党体系“末梢监督者”的角色。习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上指出“要持续推动全面从严治党向基层延伸”[1]，“深化基层监督体制机制改革，把纪检监察同对基层巡察结合起来、同各方面监督统筹起来”[1]，为市县巡察工作的进一步完善发展指明了前进方向。

“枫桥经验”是党领导人民在社会治理实践中总结形成的宝贵经验，面对不同历史发展阶段的新情况和新问题，其精神内涵不断丰富，已经超出了单一矛盾纠纷化解领域，成为中国社会治理的重要组成部分。[2]党的二十大报告明确提出要坚持和发展新时代“枫桥经验”的历史命题，[3]54市县巡察制度与新时代“枫桥经验”具有相同的政治站位、适用场域和实践逻辑，将自上而下的巡察监督和自下而上的治理经验相结合，构建深度融合的现代化监督体系，不仅有利于推动巡察下沉、监督落地，进一步提升基层纪检监察正规化法治化规范化水平，也丰富发展了新时代“枫桥经验”的精神内涵，拓宽了实践维度。

一、新时代“枫桥经验”融入市县巡察的现实必要性

郡县治则天下安，党的各项工作最坚实的力量支撑在基层，把基层监督做实，是推动纪检监察工作高质量发展的重要任务。巡察是弥补巡视覆盖面狭小难以向基层下沉的重要举措，也是发挥密切联系群众桥梁纽带作用的生动体现。[4]市县巡察工作既要强化基层监督，夯实党的执政基础，又要注重把握差异性，因地制宜，完善基层治理。面对市县巡察工作的难题，新时代“枫桥经验”或可提供解决问题的切入点。

（一）“熟人社会”的监督困境

在漫长的历史演进中，以宗族传承纽带形成的身份认同在我国基层社会具有强大的号召力。随着城镇化的快速推进，人际交往互动频繁，因地缘、学缘、业缘等社会关系互动形成的“圈子”关系网络加速拓展了身份认同的地理空间范围，秉承关系优先原则的个体意识逐渐形成“特殊主义”的集体意识，[5]继而在行为层面表现为人情取向的“熟人逻辑”—寻求捷径、超越规则、营私舞弊，甚至徇情枉法。市县区域范围较小，人员流动性较弱，工作部门联系交集较多，彼此之间往往存在隐形的熟人关系。因此，基层市县巡察过程中巡察干部往往碍于“打招呼”“讲人情”而难以动真碰硬，“高高举起，轻轻落下”的形式主义表征较为明显，长此以往易结成利益共同体，不断弱化巡察监督的效果。尽管各地在实践中探索开展交叉巡察和提级巡察，力求通过外部力量破除“圈子”效应，但这种“一次性”的工作模式一方面容易导致巡察人员工作的不负责、不上心，应付了事，另一方面，从其他区域异地交叉配置巡察人员，涵盖多个专业部门和领域人员，归属多地，在被巡察地的陌生环境下短时间内难以快速磨合，形成团队战斗力。此外，归属地与被巡察地共同负责巡察工作的人员支持与待遇激励，造成资源的大量投入，也增加地断攀升，人才、资金等要素向基层转移的“逆城市化”趋势显现，为应对这一变化，需加快新时代基层治理模式的创新，促进产业和人才资源要素在基层市域培育、壮大和发展。现代基层治理需突破以往“九龙治水”的传统模式，统筹党政机构职能配置，从分散式“各司其职”向一站式“综合治理”转变，更加注重全局谋划、集成配置和多措并举。面对社会治理理念和方式的创新，市县巡察也需从“问题导向”模式向“治理导向”模式转变，形成“查处一案，警示一片，治理一域”综合治理效应，新时代“枫桥经验”可以为这一转型提供方法论的支撑。单纯巡察监督个案不能实现基层监督全域的创新提高，反而容易出现“按下葫芦浮起了瓢”的现象。新时代“枫桥经验”强调综合治理，综合运用政治、经济、法律、文化等多种手段解决社会问题，重塑自治、法治、德治“三治”之间的良性互动关系。[7]市县巡察工作的开展也应当重视采用多种形式和方法有机地参与和融入社会问题的治理之中，不仅仅依靠执纪监督问责的方式，更要强调法治思维和法治方法，将依规治党和依法治国的有机结合，将“治标成果”固化为“治本规则”，发挥市县巡察发现问题、纠正偏差的作用，不仅关注问题的发现，更关注治理机制的创新转型，达到举一反三、标本兼治的效果，推动形成“监督、整改、治理”的有机衔接和良性循环。

（二）基层治理创新的转型需要

随着大城市资源竞争加剧，生产生活成本不断攀升，人才、资金等要素向基层转移的“逆城市化”趋势显现，为应对这一变化，需加快新时代基层治理模式的创新，促进产业和人才资源要素在基层市域培育、壮大和发展。现代基层治理需突破以往“九龙治水”的传统模式，统筹党政机构职能配置，从分散式“各司其职”向一站式“综合治理”转变，更加注重全局谋划、集成配置和多措并举。面对社会治理理念和方式的创新，市县巡察也需从“问题导向”模式向“治理导向”模式转变，形成“查处一案，警示一片，治理一域”综合治理效应，新时代“枫桥经验”可以为这一转型提供方法论的支撑。单纯巡察监督个案不能实现基层监督全域的创新提高，反而容易出现“按下葫芦浮起了瓢”的现象。新时代“枫桥经验”强调综合治理，综合运用政治、经济、法律、文化等多种手段解决社会问题，重塑自治、法治、德治“三治”之间的良性互动关系。7市县巡察工作的开展也应当重视采用多种形式和方法有机地参与和融入社会问题的治理之中，不仅仅依靠执纪监督问责的方式，更要强调法治思维和法治方法，将依规治党和依法治国的有机结合，将“治标成果”固化为“治本规则”，发挥市县巡察发现问题、纠正偏差的作用，不仅关注问题的发现，更关注治理机制的创新转型，达到举一反三、标本兼治的效果，推动形成“监督、整改、治理”的有机衔接和良性循环。

（三）发展与风险的平衡难题

当前我国产业结构进入转型发展攻坚期，行业领域监管制度体系尚未完善，更需要职能部门主动履职行权，牢牢守住不发生系统性风险的底线。发展是解决一切问题的基础，但发展过程中往往伴随着债务风险、廉政风险以及如何维持社会稳定等考验。巡察工作既要推动地方党委、政府落实惠民惠企政策、激发创新发展活力，又要通过强力监督及时发现问题、堵塞漏洞，为高质量发展保驾护航。现有“就巡察而巡察”的方式难以平衡社会发展和风险防控。新时代“枫桥经验”强调“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，具体而言，一方面需日常监督实现“不出事”，另一方面要主动担当“不缺位”，通过源头治理和过程服务相结合实现发展与稳定的动态平衡。运用这一经验可以推动巡察从后发型办案向前置型监督的转化，在强化日常监管的同时服务基层经济发展大局。当前市县面临乡村振兴、城市更新等重大发展任务，资金密集，权力集中，贪腐问题和社会纠纷高发，巡察工作要坚持预防为先，强化源头风险管控和过程审慎监管，确保相关政策合规平稳运行，强化纪法底线监督，制止违法违规“乱作为”，及时纠正背离高质量发展方向的盲目决策和违规建设。既要从严查处基层干部以权谋私、贪污侵占等问题，督促规范“小微权力”运行，又要做好过程性监管，防止“不作为”，惩治“懒政”“怠政”干部，破解惠民政策肠梗阻难题，使党中央一系列决策部署真正落到实处。

二、新时代“枫桥经验”与市县巡察的理论契合性

新时代“枫桥经验”是基层社会治理经验的总结，具有广泛的群众基础和实践价值，巡察制度的目标靶向也是基层，二者的逻辑价值重合，为借鉴新时代“枫桥经验”提供了理论的可行性。

（一）预防性价值一致

“抓前端，治未病”的预防性观念是现代社会治理的一个重大进步和共同认知。“枫桥经验”自诞生之初便重视源头治理工作，强调在萌芽阶段对矛盾纠纷加以干预调整和妥善处置，以“四前工作法”为代表的“未雨绸缪”式工作理念和针对性的工作机制，使得当地实现了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。现代社会矛盾和风险无处不在、无时不有、变化多端，习近平总书记指出：“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危，未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”[8]22新时代“枫桥经验”最突出的特点就是树立关口前移的理念，及时把问题解决在基层，实现矛盾纠纷的源头治理。而通过巡察监督，强势传导“不敢腐、不能腐、不想腐”理念，着力净化政治生态，形塑基层党组织的核心凝聚力、向心力和领导力，也是为了把腐败和作风问题消灭在萌芽状态。巡察是对基层党组织和党员领导干部的一次全面“政治体检”和精准画像，现有的地方巡察实践探索表明，很多基层不正之风和腐败顽疾都是在巡察过程中被发现并进一步铲除的。巡察监督是党内监督的重要组成部分，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第三十一条规定：“坚持把监督作为基本职责，抓早抓小、防微杜渐。”[9]巡察肩负着线索发现、问题诊断和有效治理等多重任务，有效地发挥威慑作用，有助于遏制权力滥用，把问题及时解决在基层一线，有效避免问题累积和向上传导、扩散。

（二）群众性基础一致

纵观“枫桥经验”的发展历程，尽管在不同的历史时期有不同的表现形式，但万变不离其宗，就是坚持走群众路线，这是坚持和发展“枫桥经验”的基本途径。[10]而基层腐败虽微，但为恶既广且深，更需要打好群众基础。巡察制度设计更要把好“群众满意”这一根本标尺，深挖彻查身边的“蝇贪蚁腐”，破除政策落实“中梗阻”，实现党的执政根基与群众利益的高度统一。2024年12月，国家监察委员会主任刘金国同志在向全国人大常委会作专