推动政府治理数字化转型与效能提升——以杭州实践为基础

党的二十届三中全会提出“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系”，最近召开的中央经济工作会议要求“提升超大特大城市现代化治理水平”。大力推动政府数字化转型，实现整体智治，以此撬动经济社会全方位数字化转型，推动经济社会发展和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革，加快建设新型智慧城市，是进一步全面深化改革的重要抓手，也是建设幸福城市的全局性、系统性、基础性工程。

整体智治是一个有五层架构的社会－技术工程。它的最高层面是人民幸福的价值取向，最基础的层面是应用场景，之上是依托应用数字技术和现代治理技术建立起来的城市数字系统和数字基础设施体系。在技术系统层面之上是规则体系，包括标准、规范、制度，需要对市域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑。它在实践中迭代，螺旋式上升，实现从技术理性向制度理性的跨越。在规则体系层面之上是理论体系，需要树立数字化意识，强化数字化思维，深化数字化认知，打破原有的学科界限，推动理论的重大创新。

杭州在全国率先提出以城市大脑赋能幸福城市建设，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，不断完善城市治理现代化数字解决方案，为市民群众提供更高效、更精准、更便捷的服务，增强人民群众的获得感和幸福感，数字治理指数位列全国第一，成为智慧城市建设的先行者。

杭州数智治理的制度基座

从2014年起，杭州在全省率先推进“四张清单一张网”改革，建立政府权力清单、政府责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单，将政府与市场的边界及行为空间做了清晰的划分。将市、区县（市）两级行政审批事项全部纳入政务服务网运行管理，实现审批信息资源共享。从组织架构、权责配置到工作流程的这一系列改革，为政府治理数字化转型打下了制度基础。

2017年浙江省委提出“最多跑一次”的理念和目标后，杭州各级政府更加自觉地以政府服务对象的需求来倒逼政府自身改革，依托互联网，大力推进网上办事、移动办事，让数据多跑路、群众少跑腿。创新建立数据资源管理局，有效推进了数据整合、归集与共享，搭建了可信电子证照库、人口综合库、法人综合库、城市小脑专题库等4个大数据库，累计归集59个部门379.36亿条数据，完成493项数据接口开发，打通了户籍、社保、交通等领域的数据共享通道，“城市小脑”累计交换数据达329亿多条，日均交换量1700万条,为全面启动建设“城市数据大脑”核心平台打好基础。

所以，杭州市政府治理的数字化转型不是单纯的技术手段升级迭代，而是建立在一系列锲而不舍、水到渠成的改革打造的制度基座上的一场深刻的自我革命。

2018年以来，在系统建设城市大脑的过程中，杭州不仅重视数字基础设施的建设和各种前沿数字技术的应用，而且始终重视制度和法规建设，着力推进部门核心业务数字化转型，建设跨部门协同标志性项目，打造场景化的多业务协同应用，以此撬动各领域各方面改革，构建治理新平台、新机制、新模式。2018年12月，杭州在发布城市大脑综合版、建立城市大脑中枢系统的同时，发布了地方标准《城市大脑管理规范》，确立城市大脑运行机制。制度化推进云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等数字技术在政府治理中广泛运用，加快形成即时感知、科学决策、主动服务、高效运行、智能监管的新型治理形态、治理模式，推动决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效，推动生产方式、生活方式、治理方式发生基础性、全局性和根本性的改变，建设高质量发展、高水平均衡、高品质生活、高效能治理的现代化先行区域。

杭州数智治理的技术基座

2016年4月，杭州市在全球率先提出建设城市大脑。2018年5月，《杭州城市大脑规划》发布。城市大脑是指以政府各部门的信息化系统和数据库为基础，结合机器视觉、大规模拓扑网络计算、交通流分析等跨学科领域的顶尖技术，在互联网开放平台上实现城市跨部门跨网络的数据协同、实时计算和智能计算的信息处理系统。它能够利用全社会的数据资源，全局优化城市公共资源，及时修正城市运行缺陷，实现城市治理模式、城市服务模式、城市产业发展的突破。目前，城市大脑已经成为全新的城市基础设施。它具有感知城市运行体征、预测城市指标发展轨迹、优化公共资源配置、服务便利百姓生活、优化营商创业环境等能力。它打破数据壁垒，实现智能协同，构建数据治城的新生态，为城市管理者提供了决策科学化、民主化的有力工具，成为城市整体智治的技术基座。

杭州城市大脑包括中枢系统、数字驾驶舱、场景、系统平台4个要素。中枢系统是城市大脑的核心支撑系统，它以实现全社会的系统联通、数据协同，保障城市业务信息及时在线，数据实时流动为目标，是支撑全市便民惠企场景和数字驾驶舱的综合性信息系统。它通过全面汇总整合城市各级各部门的海量基础数据，推动系统互通、数据互通，促进数据协同、业务协同、政企协同，构建全数集成、万物智联的中枢系统。数字驾驶舱是各级各部门城市管理者实行数智治理的综合信息系统，它依据职责权限，通过城市数据的相关终端来实时感知城市状态，实现预警预测、指挥决策。场景是根据城市运行和城市生活的各个领域，围绕便民惠企的重点事项、高频事项设立的综合信息系统，它打破层级和部门界限，整合相关业务系统及业务数据，通过线上业务连接和数据协同计算，简化优化线下流程，实现“一件事”闭环处理，它是城市大脑建设的落脚点、生长点、创新点，会随着城市生活、城市建设、城市治理的发展变迁而调整项目和内容。系统是基于城市大脑中枢系统，依托线下的管理系统，通过同类业务联结起来的专门化信息系统，包括条线上的各级驾驶舱。平台是城市下设区县和街道乡镇基于城市大脑中枢系统开发的区域性综合信息系统，包括属地各部门的数字驾驶舱。大型显示屏是驾驶舱的可视化形态，便于参观考察、扩大影响、推广试点经验，也适用于需要多部门参与的大规模应急指挥，但成本较高，并非驾驶舱的标配，个人电脑和手机是驾驶舱具有普适性的终端设备。

城市大脑的发展离不开各种新技术新模式的应用，这些技术的融合对城市大脑的发展起到了强大的推动作用。云计算通过结合网络计算、虚拟化技术、分布式计算和基础架构服务，将虚拟化数据中心的计算资源以租用的形式提供给用户，以空前强大的数据分析计算能力，为城市各个领域的智能化应用提供统一的计算平台，并全面整合城市的信息资源，降低信息共享成本。大数据处理技术对海量数据资源进行采集、处理、分析和挖掘，从中感知城市运行状态，揭示规律，总结经验，推动问题的发现和解决，提高科学治理和智慧决策水平。人工智能应用机器学习、知识图谱、自然语言处理、人机交互、计算机视觉、生物特征识别、虚拟现实/增强现实技术，帮助城市大脑处理复杂数据，自我学习积累经验，高效解决问题。区块链技术实现共享数据库中的数据可以追溯、全程留痕、公开透明、不可伪造、集体维护，实现多主体之间的协作信任和协同