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关于盘活市属国有资产促进经济发展的调研报告

为摸清市属国有资产基本现状，防止流失，提高效益，确保国有资产保值增值，促进经济发展，*市政协主席会议确定“盘活市属国有资产，促进经济发展”为*年常委会重点调研课题。*月上旬至*月上旬，调研组深入市*等*家行政事业单位和*家市属国有企业，调查市属国有资产总体情况，分析研究其现状问题，并赴*省、*市、*市等国资委和企业交流调研，提出意见建议。调研期间共走访单位*家、企业*家，召开座谈会*场，编制数据表格*套，现将调研情况报告如下。

一、基本情况

1.国有资产总体情况。截至*年底，市本级国有资产账面数总额*亿元，负债总额*亿元，负债率*%。其中，市本级*个独立核算的行政事业单位（行政单位*个、事业单位*个）资产账面数*亿元，占比*%，负债*亿元，负债率*%；市属*家国有企业资产账面数*亿元，占比*%，负债*亿元，负债率*%。市属国有企业资产负债量占国有总资产负债量的*%。

2.行政事业单位国有资产情况。从资产总量来看，截至*底，实有数*亿元，比账面少*亿元。其中，流动资产*亿元，无形资产*亿元，固定资产*亿元，在建工程*亿元。固定资产中房屋*亿元，共计*万平方米，占固定资产*%；通用设备*亿元，占固定资产*%；专用设备*亿元，占固定资产*%。从资产配置、使用、处置来看，*年国有总资产增长率*%、固定资产增长率*%。出租出借资产*亿元，占资产总额*%，主要为市房产局管理的市直公租房的出租。对外投资占资产总额*%。从资产收益来看，*年共有对外投资*亿元，其中长期债券投资*亿元，长期股权投资*亿元。市本级共有出租出借房屋*万平方米，收入*万元，处置国有资产收益*万元，均已上缴财政。

3.市属国有企业资产情况。截至*年底，除市文资委监管的市属国有文化企业外，市属国有企业和企业化管理的事业单位*户。经营性国有企业*户，企业化管理的事业单位*户，分别由*家行政单位履行出资人职责和监管职能。其中，市国资委、公用事业局、农委各*家，市工改办*家，*各*家，*各*家，*各*家。实有资本总额*亿元，净资产*亿元，营业收入*，净利润*亿元，实缴税金*亿元。共有职工*人，在岗职工*人。

二、主要问题

1.体制不顺。一是职责不明。市委、市政府*年出台的三定方案，确定市国资委、市财政局作为国有资产管理的两家专司机构，核定市国资委*个行政编制、*个科室以及市财政局内设的资产管理科、企业科管理这项工作，分别监管国有企业、行政事业单位国有资产。但三定方案同时过度强调和界定市国资委与市财政局、与企业主管部门的关系，制约了市国资委作为国有企业唯一出资人职能发挥，使其职能流于企业维稳、流于资产监管边缘，正当职能发挥受阻，导致多年来我市国有资产管理体制不顺。二是主体分散。众多行政事业单位对经营性国有资产都履行出资人职责，出现了出资多元、多头监管、九龙治水局面，导致政企不分、政资不分、管办一体。*家市直行政事业单位经营性国有资产总量达*亿元，总建筑面总达*万平方米。其中，*家单位有酒店招待所、*家单位有商铺门面、*家已搬迁的单位有原办公用房经营性收入。国有企业方面，*户企业分属*家行政主管部门。市工改办负责监管*家未改制的企业（含集体企业）。市商改办负责正在实施改制的*家企业*处国有资产管理。市房产局负责监管*多户*万平方米直管公房。

2.底子不清。一是虚增挂账。一些单位无法收回的应收款项、盘亏实物等不良资产长期挂账、虚增资产，无法向财政提供完整的核销资料，致使不良资产长期无法核销，虚增资产。如，城建投应收而无法结算的工程结算、借款、往来款和股权转让款逐年递增，截至*年底，应收款项累计达*亿元，形成不良资产。二是产权不明。部分固定国有资产无证或证件不齐、产权不清、资产沉睡。如，*家已撤并、搬迁的行政事业单位中，有原*等*家单位的原有房屋、土地没有办理权属证。已注入城建投、国投、宝城等公司的部分资产缺乏权属证，难以发挥作用。三是少报漏报。部分国有资产增减未能及时入账或核销，个别单位截留隐瞒国资收益，少报、漏报、不报现象存在，造成账实不符。如，*家拥有经营性国有资产的行政事业单位中，有*家单位坐支截留国资收益，没有上交财政，导致统计不全，家底不实。四是存在清产核资盲区。市文资委（挂靠市委宣传部）根据*市办字〔*〕*号、*号文件，通过改革整合，将市属国有经营性文化企业重组为“四大集团”（*日报报业集团、*广播电视集团、*演艺集团、*电影集团），履行出资人职责，实施政策监管、清产核资、主权管理、统计评价等方面的工作。但长期以来，没有对市属国有文化企业的资产进行清产核资，市属国有经营性文化企业的资产及其经营状况没有数据统计，导致国资家底不清。

3.主体不活。市属国有企业作为市场主体，基本经营面品相难看，竞相迸发、充满活力的态势不足。从*年市属国有企业资产及财务来看，市属*家国有企业总资产负债率达*%。其中，正常经营的只有*家、占比*%，停业的*家、占比*%，亏损的*家，租赁出租的*家。净资产总额为负数的有*家、占比达*%，无营业收入的有*家、占比达*%，无净利润的有*家、占比达*%，无税金上缴的有*家、占比达*%。市属国有企业整体基本面运营、盈利能力十分脆弱，市场主体暮气沉沉，一片颓势。

4.平台不强。一是定位不明。目前，市属国有投融资平台公司共*家，定位不明确，没有一家真正建立起“投融资+建设+经营”的良性运营模式，仅成为政府筹集资金的机器和钱袋子，纯粹为建设服务。二是人才不强。平台公司高层次专业技术人才不足，管理人员专业不强，平台员工随意安置，素质参差不齐，真正懂产业发展、懂投融资经营、懂经济的专业人员少。有*家平台公司的法人由公务员兼任，*家的法人是退休返聘人员，参与经营的班子成员共*人，其中，具公务员及事业编身份的*人，在岗职工总计*人。城建投现有的*名人员分别通过抽调、借调、借用、返聘、临聘等七种渠道而来。三是债务缠身。平台公司寅吃卯粮的“借新账还旧账”发展模式导致债务频繁叠加，政府性债务风险不断加剧。*家平台公司总资产为*亿元，总负债达*亿元，总负债率达*%。其中，城投、交通枢纽公司、社发投、国投、宝新的负债率分别达*%、*%、*%、*%、*%，城投负债率十分接近*%的警界线。随着国家对平台公司融资政策的规范，还债压力巨大，特别是城投，*年还本付息达*个亿，*年将达*个亿，三年内到期债务达*亿元，随时会发生债务违约风险。四是政(事)企不分。行政色彩较浓，资本运作依附政府，能力不足，缺乏稳定持续的现金流，没有真正做到“政企分开、管理科学、产权明晰、权责明确”“借、管、用、还”分离。五是发展不平衡。一家独大，其他羸弱，城投成为投融资的“巨无霸”，其他*家则崭获甚少，公司之间竞相迸发的氛围不浓。调查比较，*市充分发挥平台公司间的竞争效应，*年全市整合优质资产，集中组建津城、津联、津投三家平台公司，充分竞争，平衡发展。六是法人治理滞后。*家平台公司普遍存在法人治理结构不完善的问题。董事会和监事会名存实亡，内部监督、风险控制和法律顾问等制度形同虚设，根本没有建立“三会一层”制度。

5.管理不严。一是制度滞后。我市目前国有资产管理的规范性法规、文件要么过于笼统、要么刚刚出台，建章立制仍需时日，信息化程度不高，管理十分粗放。二是监管不畅。缺乏完整、科学、严谨的国资监管流程，监管部门利益固化，各自为政，监管职能相互交叉，各成体系，国资出租出借、对外投资等基本靠单位自行管理，自觉上缴收入，监管约束不强，容易造成国资流失。三是处置随意。部分行政事业单位国有资产的购买、使用、处置等环节随意，没有建立“一物一卡一条码”数据化管理机制，致使资产管理较为混乱。

6.闲置突出。一方面，没有建立起对闲置国有资产的管理制度体系。另一方面，由于布局调整、机构撤并、政策影响等原因，部分国有企业、行政事业单位的土地、办公楼、办公设备等，闲置突出，处于真空状态。如，原市计生委和国土局办公楼、市本级*宗共*亩的闲置建设用地、市房产局所属的部分直管公房、部分建设好的配套到位的而没有入住率的公租房和廉租房、部分国有企业改制土地厂房院落商铺门面、文化系统及五馆一中心搬迁后遗留的原有房屋场地等国有资产都处于闲置状态。

三、工作建议

坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离，理顺政（事）企关系，搭建国有资本运作平台，有效防止国有资产流失，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值。这为我市进一步加强国有资产管理、推进国有资产转型升级、促进国有资产保值增值提供了基本遵循。现结合我市国有资产调研中发现的问题和掌握的情况，提出以下几点建议：

（一）定思路

紧紧围绕国有资产“规范管理、保值增值、做大做强”总目标，按照“三统一、两分开、一分离”的总路径，全面深化国有资产管理体制机制改革。建议市委、市政府按照“统一基础管理、统一监管政策、统一监督考核”要求，以强力推进实施“政企分开、政资分开、管办分离”为突破口，授权市国资委对市属经营性国有资产履行唯一出资人职责，实现国有资产的集中统一全监管。

（二）明职责

1.建立大国资监管体系。推动构建国资监管大格局，既是集中力量办大事的重要举措，也是加快完善国有资产监管体制的内在要求。市政府及各相关单位要切实增强责任意识、大局意识，认真履行国有资产统一监管工作职责，自觉依法管好国有资产，防止国有资产流失，确保国有资产安全完整和保值增值。

2.强化市国资委职责。按照《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔*〕*号）和《关于推进市属经营性国有资产统一监管的实施意见》（*市发〔*〕*号）文件要求，加强市国资委职责，在新一轮机构改革中，强化市国资委内部组织机构设置，增强职能定位，明确履职边界，增设内设管理科室，增加编制职数，充实专业队伍。强化市国资委四个方面的具体职责：一是贯彻国家有关国