数据财政：数字经济发展过程中的公共利益实现

数据是数字经济的关键要素，其中最有价值、最广泛的数据是个体（企业或个人）行为数据。然而，单个个体的行为数据的价值难以衡量（甚至可以说没有价值，当然也可以说无价之宝），个人基本不能在其个体行为数据的价值开发过程中获得相应的利益，如果也没有体现公共利益，就会导致个体对任何形式的行为数据开发利用持反对态度。

另外，2022年12月2日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利。在数字经济时代，数据作为生产要素用于产生价值的过程中，其天然的公共属性必然要求公有的利益，而国家财政是实现公共利益、共享发展红利最直接的方式。

因此，在数字中国建设和数字经济发展的当今，探索通过财政税收工具和手段从数字经济的关键要素中取得一定比重的财政收入，并发挥财政的基础性、支柱性国家治理作用是非常有意义的。笔者把这一体系称为“数据财政”。

一 数据财政的概念

数据财政是数据开发和流通过程中适配的财政税收制度的概括和总称，可分为狭义数据财政和广义数据财政。狭义数据财政是指公共性数据进入市场涉及的财政收支活动；广义数据财政则包括政府和市场更多主体、更大范围内的所有数据生产、使用和流通过程中的财政活动，涉及各种财税工具和手段。

进一步来看，以数据的（静态）生命周期为观察维度，狭义的数据财政还可以分成两个阶段。

第一阶段是数据进入市场之前，数据生产和交易活动的主体是政府，数据财政主导了这一阶段，包括储备、生产和授权使用数据的核心过程；第二阶段是进入市场之后，数据生产和交易活动的主体是企业，数据财政则在数据开发、服务、再生产等过程的外围，尽量不干预企业、个人对数据的利用过程，主要通过财税手段实现对数据市场的激励和管理。

而在广义的数据财政中，第一个阶段主要是数据进入市场前的监管相伴随的财政活动，例如数商组建、数据产品开发、登记等环节的财税政策及管理；第二个阶段大概内容与狭义数据财政类似。

数据财政不是简单的“卖数据”。“卖数据”仅是数据要素某一种流通方式的俗称。其实，根据数据发挥作用的不同方式，从数据资源转换形成的数据产品包括数据本身、针对数据加工的算法程序、基于数据提供的数据服务等多样化形态，围绕丰富的数据产品，形成了多环节、多主体、多层级、多方式的数据市场体系。

因此，数据财政问题不能仅限于某一环节的财税问题，需要跳出财税，综合数据基础性制度安排，顺应数据将会成为主要生产要素之一的未来趋势，系统性地考虑基于数据的财政运作，包括但不限于财源的培养、收入体系的设计等。这个层面的数据财政概念需要更加关注和考察以数据为关键要素的数字经济带来的公共利益。

二 建立数据财政的意义

建立数据财政是完善数据基础制度的需要。数据财政是在数据基础制度之上，体现数字经济公共利益、保证全体人民共享数字经济发展红利的需要。

一方面，很多数据资源具有一定的公共性，目前数据权利分置的制度创新拓宽了数据流通和使用的空间，汇集点的运营者成了事实上的数据权益拥有者，个人（部分）放弃数据的财产权，让渡给政府或企业（平台），这一做法凸显了建立数据财政制度、体现数字经济公共利益需求的迫切性。

另一方面，数据（或数据产品）价值的产生方式具有公共性。数据更具普遍性意义的价值应该是聚集性产生的，即海量数据汇集而成的大数据价值，其中