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规划局关于城乡一体化发展的调研报告

党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”；《国务院关于支持某地加快建设中原经济区的指导意见》也明确指出，“统筹城乡规划，优化村庄布局，积极稳妥地开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营、农民就近就业、农村环境改善”。怎样才能持续走好“两不三新、三化协调、四化同步”的科学发展之路？如何促进社区规划与产业、土地和服务规划“四规”合一，真正探索一条实现城乡发展一体化的有效途径？带着这个问题，我们按照市政府关于新型城镇化调研的统一部署安排，对我市村庄规划建设情况与产生的问题进行了专题调研：

一、某地市域内村庄基本情况

2012年，我市共有行政村2132个，自然村7025个。其中城市规划控制区外行政村1420个，自然村3289个，村庄占地45.8万亩，人口245.63万人，人均村庄占地0.186亩。大部分村庄产业基础十分薄弱，工业、商业、农业龙头企业很少；农民就业渠道单一，主要以常规的粮食生产为主，多数青壮年劳动力外出务工，老人、妇女则留家从事农业生产，只有个别村民从事小规模畜牧养殖或温棚种植；村庄内道路硬化率低、坑洼不平，垃圾乱倒、污水乱排、杂物乱堆、牲畜乱养现象严重，卫生院、中小学、幼儿园、银行、超市等公共服务场所规模偏小、参差不齐。

二、目前村庄建设存在的主要问题

近些年来，随着我市农村经济社会的迅速发展、新农村建设的逐步推进，村庄建设、农民建房热潮持续升温，农村的居住条件明显改善，生产生活水平大幅提升，村庄面貌发生了巨大变化。但是，受城乡二元结构、公共财政体制、思想观念守旧等一系列因素的影响，农村村庄建设中也出现了诸多问题，基本上处在自发、无序的状态，造成土地及人财物的浪费，制约着农村的可持续发展。主要表现在以下几个方面：

（一）村庄布局散乱

由于农民自身素质、传统观念和历史等原因，很多乡村基本没有进行科学的规划，农民建房不经设计，沿袭历史、随处而建，比较凌乱；同时，相互攀比、多占宅基地、建新不拆旧的现象普遍村庄。即使有规划的村庄，也因群众法制观念不强、基层干部规划意识落后、监督管理不到位等导致村庄规划落实难度较大，形成“有新房无新村”的散乱状况。

（二）人均占地偏大

根据我省有关村庄规划技术标准，人均建设用地一般为0.15亩，平原地区还应再降低。而我市现状人均建设用地达到0.186亩，其中某地市最高，达0.276亩，远远超出了相关要求。大量的村庄建设用地占用了有限的土地资源，造了一定程度的土地浪费，相对制约了农业生产、工业发展的用地需求。

（三）“空心村”现象严重

近些年来，随着国家计划生育政策深入人心，农村人的婚育观念也出现了较大变化，农村人口增长速度逐渐变缓；而且大量的农村劳动力外出务工，多数学生毕业后留居城市，不少村里只剩下留守的妇女、儿童和孤寡老人，甚至人去巢空，全家一起出去打工赚钱，形成了“空心村”现象。这一现象在一些偏僻的村庄中更为突出，造成土地利用不合理。

（四）房屋状况破旧

由于农村现状房屋大都是上世纪所建，多是普通砖瓦房，更有部分是土坯房，房屋年久失修，质量状况不佳，有些甚至已成为危房。另外，农民建房往往凭借传统经验，不经专业技术设计，即使是新建的房屋，也存在一定的安全隐患，尤其是抗震性能令人堪忧。

（五）基础设施较差

新农村建设中虽然已经实施了“村村通”工程，但只是行政村与行政村之间互通了油路，很多自然村庄内部道路硬化率低，路面坑洼不平，往往“晴天一片土，雨天一滩泥”；道路狭窄，无法满足较大农用机械的通行；村内没有路灯或路灯不亮，到了夜晚就黑灯瞎火；村里很少接通自来水，家家户户各自打井取水；没有专门的排水管沟、公厕，柴草乱堆、污水横流、电线乱拉、人畜混居现象十分普遍。

（六）公共服务短缺

长期以来，我国发展的重心都在城市建设，公共财政对农村地区的覆盖范围和支持力度小，导致农村的公共服务设施建设严重滞后，服务水平与城市相比存在明显差距。目前村庄中的公共服务设施只有村委会、小商店、小诊所等，发展迫切需求的幼儿园、图书馆、运动场、影视院等公益性设施相对缺乏。现有服务设施的用地面积、建筑规模普遍偏小，低于国家、省定标准的下限，难以有效满足村民的需求。

三、现有新型农村社区规划情况及推进中出现的问题

要解决好村庄建设的无序状况，从根本上改变农村农民的生产、生活方式，必须着力推动城市基础设施向农村倾斜、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村延伸、生产要素向农村流动，形成以工促农、城乡一体、产城互动的新型城乡关系。一个非常重要的途径就是在党委和政府的领导下，积极稳妥地开展新型农村社区建设，以此作为切入点和突破口促进城促进城乡一体化，实现统筹发展。新型农村社区是通过统一规划将若干个村庄人口集中安置、公共服务集约配置、产业集中布局，实现集聚式发展，对促进三化协调、实现四化同步具有重要的战略意义。

我市自2011年启动新型农村社区建设工作以来，全市广大干部群众热情高涨、干劲十足，一座座新房拔地而起，一批批农民入住新区，城镇化规模一步步扩大。2012年我市各县区编制了新型农村社区布点规划，将市域内规划控制区以外的1420个行政村整合为294个新型农村社区，节地率达到64.3%。目前全市共开工建设了68个社区，有36个社区一期工程已经建成，累计完成投资四十多亿元。新型农村社区的快速推进对加快我市城镇化进程产生了重要的积极意义。

各地在探索建设过程中结合实际相继出台了一系列政策，采取了一些措施，取得了一定的成效。但从调研和以往工作中掌握的情况来看，由于建设经验不足、心理急于求成、资金供应跟不上等，导致新型农村社区的规划建设进程中还存在一些不容忽视的问题，主要有以下几个方面：

（一）拆村并点“一刀切”

个别地方在谋划新型农村社区过程中，没有充分研究自身的产业基础和综合实力，忽视了各地区、各乡镇经济社会发展的不平衡，不顾当地实际情况，在一些尚不具备拆迁改造条件的乡村盲目推进新型农村社区，结果碰到的困难重重、导致的问题多多。还有一些地方，为了达到一定的规模，或是为了地方经济某些需要，不论山区、丘陵还是平原，都按辐射半径死板硬套，不顾各村的文化积淀、心理认同、民俗差异，未周全考虑血缘、地缘、人缘关系，采取行政命令或高压手段生拉硬扯地将一些村庄强行合并，把本不宜融合的村庄“赶进”一个社区中。这种做法往往是“想得很好，实施不了”，所谓的规划也因为实施阻力大而变成“图上画画，墙上挂挂”；即使最后得以强行实施，也会因各个村庄无法真正融合而产生很多新的矛盾。

（二）社区类型“一个样”

有部分乡镇在制定新型农村社区规划时，没有把握“农村”的实质，忽视了城市与农村的区别，盲目以城市社区建设标准为样板“依葫芦画瓢”。还有的不顾各个乡村间发展的差别，没有结合自身经济社会发展充分挖掘本地资源和特色，不考虑丘陵、平原的地形地貌和传统文化、民风习俗，生搬硬套其他地方新型农村社区的形式。除了房屋本身的式样稍有差别外，在地域上、文化上没有引人入胜的特色，个性不强、品位不高，导致新型农村社区千篇一律，“千村一面，百镇同貌”，失去了“新”的本质。

（三）全面推进“一齐上”

新型农村社区建设是一个长期的社会性系统工程，必须从实际出发，量力而行。但有些地方对此认识还不到位，在建设时序的计划上缺乏总体把握、长远谋划；或是虽认识到却为了所谓的政绩而盲目攀比，将重点放在了出形象上，遍地开花、全面推进，速度过快、力度偏大，不切实际地超前建设，把社区试点搞成大规模“运动式”革命。这种全面推进的做法初衷可能是好的，但良好的意愿未必能带来良好的结果。尤其是对于财政状况不良、经济水平不高的乡镇，经常会因为占线拉得过长过宽而后劲不足，造成当地财政不堪重负，人员不够用、管理不到位、服务跟不上，甚至出现烂尾工程。

（四）重社区规划，轻产业支撑

在调研中，我们发现一些新型农村社区规划方案只注重社区本身功能的配备、居住环境的改善，对产业的规划建设与发展却轻描淡写，三言两语一带而过，有的甚至略而不提。现行建设中产业支撑的能力普遍不是很强，大多社区没有比较明显、带能能力强、支撑作用大的优势产业，吸纳农民就业和促进农民增收的能力不足，无法从根本上解决入住农民的就业、致富问题。特别是有些偏远山区，现有产业以传统种植、养殖为主，效益很低，承接产业转移和要素辐射的基础条件差，工业基本属于空白。即使农户搬进来，大多数青壮年为了生存也会选择继续外出务工，而建成的新型农村社区内只能看到留守老人、儿童的身影，由原来的“空心村”变成“空心房”。有的社区虽然制定了产业发展规划，但没有经过科学分析，产业规划定位不清晰、不明确、片面化。认为只有工业才是产业，对其他产业发展缺乏研究和布局，犯了“工业依赖症”。

（五）重住房建设，轻基础配套

很多设计单位在编制新型农村社区规划时都存在一个通病，就是只注重住宅本身的设计，平面图上显得五彩缤纷，而对管线综合情况和竖向规划则模模糊糊，不够深入细致。最后社区建好了，却不断开沟挖渠，今天挖，明天填，后天又挖……不仅造成了人、财、物的巨大浪费，也干扰了社区正常的生活环境。另外，我市新型农村社区规划建设中，公共配套服务设施的落实也存在一些问题。方案往往只是泛泛提到“五化十有”，对设施的体量、规模没有精确计算，设置标准不够科学，设施布局随意性较大，没有从实用、便捷的角度仔细考虑。有的基础公共设施，虽然规划中有，在实际建设中却未得到落实。

四、做好新型农村社区规划，探索城乡一体化发展

作为新型城镇化体系的重要组成部分，新型农村社区规划要与产业发展规划、土地利用规划和各项服务规划保持无缝衔接，实现“四规”合一，通过产业提升就业、以就业决定社区规模、以社区规模决定功能设施。通过以城镇化的理念改造农村，以均等化的公共服务覆盖农村、以现代化的产业体系支撑农村，改变农民生产生活方式、解决农民的就业保障，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，进而实现城乡统筹、经济社会一体化发展。

（一）清晰定位，分类指导

1.宜建则建，宜改则改

建设新型农村社区，需要具备经济状况好、人口素质高、产业基础优、地理环境良等各种有利因素，并非每一个乡镇、每一个村庄都适宜建设。必须充分考虑经济发展水平，准确分析定位，在深入调研、全面把握的基础上，认真分析当地历史、资源、经济、文化的特点，科学确定乡村建设方向。对于城镇规划区和产业集聚区内的村庄，要用撤村并城来谋划，直接按城镇社区规划建设；对财政基础好、经济实力大、群众意愿强的村庄，或者